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Articolo 11 Legge sul procedimento amministrativo

(L. 7 agosto 1990, n. 241)

[Aggiornato al 31/07/2021]

Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento

Dispositivo dell'art. 11 Legge sul procedimento amministrativo

Fonti → Legge sul procedimento amministrativo → Capo III - Partecipazione al procedimento amministrativo

1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell'articolo 10, l'amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo.

1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati.

2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo 3.

3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.

4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.

4-bis. A garanzia dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1, la stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento.

5. [Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.](1)

Art. precedenteprec. Art. successivosucc.

Note

(1) Comma abrogato dal D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

Spiegazione dell'art. 11 Legge sul procedimento amministrativo

Gli accordi pubblici rappresentano una particolare forma di esercizio consensuale della potestà amministrativa, in un'ottica di implementamento della collaborazione tra pubblica amministrazione e privati cittadini, per un migliore perseguimento dell'interesse pubblico.

L'esercizio congiunto dell'attività amministrativa consente una forte semplificazione ed accelerazione del procedimento, unitamente al risparmio di tempo e risorse e, non da ultimo, svolge un'importante funzione di prevenzione del contenzioso, determinando un contraddittorio anticipato.

Gli esempi più classici di accordi pubblici si ritrovano in materia di cessione volontaria in materia espropriativa (art. 20 t.u.espr.) e di convenzione di lottizzazione (art. 28 L. 765/1967).

Gli accordi in esame, da redigere in forma scritta a pena di nullità, sono ammessi solo quando siano diretti a soddisfare l'interesse pubblico.

Essi corrispondono essenzialmente a due tipologie di accordi:

  • accordi endoprocedimentali, che rappresentano una modalità per determinare il contenuto discrezionale del successivo provvedimento finale;

  • accordi sostitutivi del provvedimento, il cui l'esercizio consensuale del potere pubblico sostituisce il provvedimento finale.

Secondo la giurisprudenza prevalente, gli accordi pubblici sarebbero caratterizzati da una connotazione pubblicistica (in contrapposizione alla tesi privatistica), rispetto alla quale la disciplina privatistica è meramente aggiuntiva.

Corollari dell'accoglimento della tesi pubblicistica sono che:

  • oltre al recesso di cui al comma 4 (per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, salvo indennizzo), è ammessa anche l'autotutela, in conseguenza dell'annullamento di accordi illegittimi;


  • la violazione dell'accordo non consente comunque l'esperimento dell'azione di esatto adempimento, ma dà adito all'impugnazione dell'accordo per eccesso di potere del provvedimento difforme;

  • l'inerzia della p.a. nell'adempiere agli obblighi insiti nell'accordo è fronteggiabile con la procedura del silenzio-rifiuto.

Tornando alla disciplina sostanziale, l'accordo non può pregiudicare i diritti dei terzi, e devono essere motivati.

Inoltre, allo scopo di tutelare l'imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione, la stipulazione dell'accordo deve essere preceduta da una determina a contrarre da parte dell'amministrazione interessata. In mancanza di tale determinazione, si ritiene che si determini la nullità dell'accordo, in quanto viene considerata un'elemento essenziale del provvedimento.

Massime relative all'art. 11 Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 2028/2018

In tema di patologia di accordi integrativi di provvedimento amministrativo è escluso che possa costituire causa di nullità per violazione di norme imperative il vizio di legittimità del provvedimento amministrativo a monte, ove questo non sia previamente accertato in sede giurisdizionale sulla base di impugnazione dello stesso, incidendo sul profilo genetico dell'accordo e non configurandosi come vizio funzionale, idoneo a integrare un'ipotesi di illiceità della causa.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2028 del 30 marzo 2018)

Cons. Stato n. 2257/2017

La generale disciplina dell' art. 11 L. n. 241/ 1990 trova applicazione (anche) nel caso di convenzioni con contenuto patrimoniale, afferenti al previo esercizio di potestà (quegli atti bilaterali che sono ordinariamente ricondotti alla categoria definita come contratti di diritto pubblico, o a oggetto pubblico); per altro verso, essa deve applicarsi anche ad ipotesi in cui, difettando ogni substrato patrimoniale, il richiamo alla applicabilità dei principi del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, risulta avere un ambito di applicazione se non nullo, certamente più ristretto.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2257 del 15 maggio 2017)

Cass. civ. n. 9284/2017

La controversia attinente al rispetto del dovere scaturito dalla clausola di una convenzione inerente ad un piano di lottizzazione urbanistica con la quale, a fronte della cessione a titolo gratuito al comune di alcune aree destinate a verde pubblico da parte del privato, viene costituita, a favore della residua proprietà di quest'ultimo, una servitù "non aedificandi" a carico delle aree cedute appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e va ricondotta nell'ambito della previsione di cui all'art. 1079 c.c., involgendo un diritto di natura reale che, benché scaturito dall'esecuzione della convenzione, configura, per la sua valenza "erga omnes", una fonte autonoma di rapporti giuridici. Del resto, da un lato, la giurisdizione esclusiva in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi dei provvedimenti finali dei progetti di lottizzazione ha carattere obbligatorio (arg. ex art. 11, comma 2, della L. n. 241 del 1990), in ciò confliggendo con la natura assoluta del diritto esercitato nella menzionata controversia; dall'altro, alla violazione della servitù di non edificare non risulta collegabile alcun provvedimento che in qualche modo incida, revocandola in tutto o in parte, sulla predetta convenzione, con la conseguenza che il comune non agisce, neppure mediatamente, nell'esercizio di pubblici poteri, ma nell'ambito di un rapporto privatistico.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 9284 del 11 aprile 2017)

Cass. civ. n. 6962/2017

La controversia avente ad oggetto il rispetto degli obblighi nascenti da convenzioni stipulate tra comuni ed altri enti, pubblici o privati, ex art. 133, comma 1, lett. A), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010, e correlate all'esecuzione di un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo (nella specie, in materia urbanistica), resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A. pur dopo l'abrogazione, disposta dall'art. 4, comma 1, all. 4, del cit. d.lgs. n. 104, dell' art. 11, comma 5, della L. n. 241 del 1990.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 6962 del 17 marzo 2017)

Cass. civ. n. 19914/2016

La convenzione urbanistica volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, deve assimilarsi ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicché le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l'esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che non viene meno neppure in ipotesi di successivo atto di transazione emendativo della convenzione originaria, intercorso tra comune e parte privata, stante la stretta correlazione reciproca, oggettiva e soggettiva, tra questi esistente.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 19914 del 5 ottobre 2016)

Cons. Stato n. 5175/2014

Costituiscono dei veri e propri accordi per la cessione volontaria di alcuni beni soggetti a procedura espropriativa, aventi valenza pubblicistica, degli "accordi preliminari" stipulati tra la P.A. procedente ed i privati proprietari, ove: a) essi siano stati definiti accordi preliminari di cessione bonaria; b) afferiscano espressamente alla procedura acquisitiva di aree per la realizzazione di opere pubbliche; c) in essi sia stata espressamente prevista la immediata immissione in possesso dei beni, l'accettazione della indennità proposta, nonché il trasferimento dei beni a mezzo di atto pubblico o decreto. D'altra parte, ai fini della loro validità, a nulla rileva il fatto che tali accordi non si sono completati in via definitiva, secondo lo schema procedimentale che ci viene consegnato dall'art. 20 del D.RR. n. 327/2001 sulle espropriazioni, secondo l'iter procedurale previsto dalle previsioni di cui ai commi 9, 11 e 12 del predetto articolo.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 5175 del 21 ottobre 2014)

Cons. Stato n. 4179/2013

Tenuto conto della natura giuridica della cessione volontaria di beni nell'ambito dei procedimenti di espropriazione per p.u., deve ritenersi sussistente la giurisdizione amministrativa del g.a. sulle eventuali controversie in sede di esecuzione. La riconducibilità, infatti, della cessione volontaria sotto il più ampio ombrello dell'art. 11 della L. 241/90, così come l'ampia duttilità che caratterizza quest'ultimo sia pure nei limiti della tipicità dei provvedimenti autoritativi che va a sostituire, consentono di affermare che le controversie relative all'esecuzione della cessione volontaria, diverse da quelle in tema di indennità, devono essere conosciute dal g.a.
–
Nel caso in cui l'esecuzione dell'accordo sulla cessione volontaria del bene abbia comportato la costituzione di una servitù, una volta che sia stato costituito quest'ultimo diritto reale, tutte le controversie a valle che attengono all'esercizio del diritto stesso restano slegate dall'esecuzione della cessione volontaria. In particolare, la circostanza che all'indomani della costituzione della servitù sia divenuto non più esercitabile il diritto di servitù stesso, è vicenda che non attiene all'esecuzione della cessione volontaria, ma all'esercizio del diritto reale che ne è scaturito; pertanto, le correlate controversie non possono che rientrare, unitamente a quelle inerenti l'esercizio delle posizioni attive e passive che la caratterizzano, e sono in capo ai proprietari dei fondi, nella giurisdizione del g.o., come tutte le vicende che riguardano l'esercizio di servitù prediali, risultando del tutto reciso quel legame con il potere autoritativo che solo giustifica la giurisdizione esclusiva del g.a.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4179 del 20 agosto 2013)

Cass. civ. n. 5923/2011

Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie insorte nelle diverse fasi della formazione, conclusione ed esecuzione di accordi tra enti pubblici aventi ad oggetto lo svolgimento dei compiti ad essi rispettivamente assegnati dalla legge, in vista del conseguimento di un interesse comune; né assume rilievo, al riguardo, il fatto che la domanda abbia ad oggetto l'accertamento di un inadempimento contrattuale.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 5923 del 14 maggio 2011)

Cass. civ. n. 24687/2010

La cessione volontaria degli immobili assoggettati ad espropriazione rappresenta un modo tipico di chiusura del procedimento di esproprio, secondo modalità ritenute necessarie dalla legge in forza di una relazione legale e predeterminata di alternatività della cessione volontaria rispetto al decreto ablatorio, e non già di mera "sostituzione" di questo che ne consenta l'inquadramento tra gli accordi sostitutivi di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 1: questi ultimi accordi, infatti, sono liberi nell'an e nel quomodo, a differenza degli accordi espropriativi che sono, invece, liberi soltanto nell'an.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 24687 del 6 dicembre 2010)

Cons. Stato n. 2658/2010

L'art. 11 accresce la pienezza della tutela avanti al giudice amministrativo, non solo estendendo la vocatio in ius, ma anche ammettendo il ricorso ai rimedi contrattuali, previsti dal codice civile, nel processo amministrativo. L'accordo ex art. 11 delinea un assetto di interessi perseguibile solo attraverso l'adempimento di obbligazioni poste dallo stesso a carico dell'una e dell'altra parte del rapporto. In caso di inadempimento, della parte lottizzante o del suo avente causa da una parte e del Comune dall'altra, degli obblighi da ciascuna parte assunti con la stipula dell'accordo, il creditore deve poter contare su tutti i rimedi offerti dall'ordinamento a un creditore, che derivi tale sua posizione da un contratto di diritto privato, per poter realizzare coattivamente il proprio interesse.
–
È inammissibile, e quindi nulla la relativa clausola compromissoria, il ricorso all'arbitrato per la soluzione di controversie aventi ad oggetto diritti soggettivi soggetti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto inerenti agli accordi previsti dall'art. 11, L. 7 agosto 1990 n. 241.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2658 del 7 maggio 2010)

Cass. civ. n. 21472/2009

L'elemento essenziale è che la res litigiosa riguardi un accordo concluso per il perseguimento di un pubblico interesse, quale alternativa nell'esercizio di un potere discrezionale ed autoritativo della p.a.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 21472 del 9 ottobre 2009)

Cass. civ. n. 9952/2009

La giurisdizione esclusiva contiene la totalità delle controversie concernenti la funzione amministrativa esercitata mediante il peculiare modulo consensuale ex art. 11.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 9952 del 29 aprile 2009)

Cons. Stato n. 1898/2009

Due sono gli elementi essenziali affinchè possa configurarsi un accordo sostitutivo di un provvedimento amministrativo: la veste autoritativa della p.a., per la quale com'è noto, non è sufficiente che sia parte una p.a. o una generica finalità di pubblico interesse, e la possibilità di ricondurre detta clausola ad uno specifico provvedimento amministrativo al quale essa abbia avuto l'obiettivo di sostituirsi, definendosene il contenuto tra le parti.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 1898 del 31 marzo 2009)

Cass. civ. n. 5624/2009

Gli accordi hanno una valenza endoprocedimentale, in quanto non idonei a trasferire la proprietà del bene dal proprietario al soggetto espropriarne.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 5624 del 9 marzo 2009)

Cass. civ. n. 19494/2008

Appartiene alla giurisdizione esclusiva del g.a. la materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 19494 del 16 luglio 2008)

Cons. Stato n. 3255/2008

Nell'ambito degli accordi sostitutivi la convenzione sostituisce il provvedimento che, per l'effetto, non viene emanato.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 3255 del 27 giugno 2008)

Cass. civ. n. 2029/2008

L'atto di cessione volontaria è stato ascritto al novero degli accordi sostitutivi.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 2029 del 30 gennaio 2008)

Cons. Stato n. 6358/2007

La convenzione per l'edilizia economica e popolare ha la forma e la sostanza di un accordo sostitutivo.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 6358 del 11 dicembre 2007)

Cons. Stato n. 6344/2007

L'attività dell'amministrazione di cui all'art. 11 è di tipo discrezionale, ma ciò non preclude il successivo esercizio di poteri autoritativi per ragioni di pubblico interesse, essendo in ogni caso previsto al comma 4 che la p.a. può recedere unilateralmente, salvo eventuale indennizzo nei confronti del privato.
–
Anche nei procedimenti finalizzati all'adozione di provvedimenti vincolati sussistono fasi in cui l'amministrazione deve esercitare poteri chiaramente discrezionali, quanto meno sotto il profilo tecnico, attinenti al "quantum", al "quomodo" ed al "quando" degli adempimenti da eseguire, e quindi risulta pienamente configurabile la stipulazione di un opportuno accordo procedimentale, trattandosi di un vero e proprio strumento di semplificazione, idoneo a far conseguire a tutte le parti un'utilità ulteriore rispetto a quella che sarebbe consentita dal provvedimento finale.
–
È sufficiente che le parti abbiano sottoscritto il verbale di una riunione nel corso della quale siano state concordate le modalità di successivo esercizio da parte della p.a. di una sua competenza.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 6344 del 10 dicembre 2007)

Cons. Stato n. 6137/2007

È applicabile l'obbligo di tutela delle trattative attraverso gli strumenti previsti dagli artt. 1337 e 1338 c.c., ammettendosi la formazione della tipologia della responsabilità precontrattuale.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 6137 del 30 novembre 2007)

Cons. Stato n. 1763/2006

È applicabile l'obbligo di buona fede da parte dell'amministrazione.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 1763 del 5 aprile 2006)

Cons. Stato n. 4735/2005

L'atto di cessione volontaria è stato ascritto al novero degli accordi sostitutivi, trattandosi di un modello consensuale posto in essere nell'esercizio di una potestà pubblicistica.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 4735 del 14 settembre 2005)

Cons. Stato n. 25/2001

Sono ammissibili gli accordi fra pubbliche amministrazioni, anche nel caso in cui siano tesi all'assunzione di impegni finalizzati all'emanazione di singoli provvedimenti amministrativi aventi natura pianificatoria.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 25 del 5 gennaio 2001)

Cass. civ. n. 1262/2000

E ben possibile che sia la stessa amministrazione ad adottare l'iniziativa di stipula dell'accordo, indipendentemente da richieste o da altre determinazioni del privato, sempre che vi sia un nesso funzionale di inerenza dell'accordo ad una potestà pubblicistica.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 1262 del 15 dicembre 2000)

Cass. civ. n. 230/1999

A siffatta convenzione è riconosciuto un carattere integrativo ed accessorio, qualificandosi come accordo sul contenuto discrezionale del permesso di costruire.
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 230 del 9 aprile 1999)

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Consulenze legali
relative all'articolo 11 Legge sul procedimento amministrativo

Seguono tutti i quesiti posti dagli utenti del sito che hanno ricevuto una risposta da parte della redazione giuridica di Brocardi.it usufruendo del servizio di consulenza legale. Si precisa che l'elenco non è completo, poiché non risultano pubblicati i pareri legali resi a tutti quei clienti che, per varie ragioni, hanno espressamente richiesto la riservatezza.

E. B. chiede
mercoledì 11/09/2024
“Buongiorno, allego alla presente copia di estratto di mappa al fine che possiate meglio capire di cosa si tratta. Il giorno 27 Giugno 1985 acquistavo mediante atto notarile di compravendita regolarmente registrato in data 05 Luglio 1985, un lotto di terreno riguardante una Convenzione Urbanistica Consensuale di numero quattro Lotti, approvata da Deliberazione del Consiglio Comunale e rilasciata dal Comune stesso ai richiedenti, in data 21 Marzo 1986, il lotto di terreno da me acquistato è quello riguardante la costruzione 507 con relative strisce laterali. Nell'atto di compravendita con me stesso sottoscritto i venditori si impegnavano a cedere gratuitamente al Comune sia le particelle 555 e 558 riguardanti la zona destinate a Verde Pubblico e sia la Piazza e la Strada della Lottizzazione, particella 557 e che l'immobile veniva venduto a corpo e nello stato di fatto e di diritto in cui si trova, con tutti i diritti, ragioni,azioni,accessioni,dipendenze,pertinenze, accessori, servitù attive e passive, apparenti e non apparenti, niente escluso ed eccettuato e con il possesso immediato. Anche nella Convenzione Urbanistica sottoscritta con il Segretario Comunale compare che i richiedenti stessi si impegnavano a cedere a titolo gratuito al Comune di Fivizzano oltre alla superficie di mq. 500 per la realizzazione della Strada, anche mq. 930 per Verde Pubblico e mq. 150 per i parcheggi e che le aree sopra specificate dovranno essere cedute e traferite al Comune non oltre tre anni dalla data di autorizzazione del Piano Urbanistico Consensuale, ma tutto ciò fino a tutt'oggi non si è mai verificato perchè non hanno rispettato gli impegni che a suo tempo avevano sottoscritto sia nei confronti del Comune e sia nei confronti con me stesso, lasciando quindi scadere la validità dei dieci anni della Convenzione e pertanto sia le particelle riguardanti la zona verde e sia la particella riguardante la strada e la piazza risultano ancora a tutt'oggi di loro proprietà e quindi ritenendosi ancora proprietari, in data 05 Ottobre 2023, mediante Atto Notarile hanno provveduto a vendere a terze persone le particelle 555 e 558. Le opere di Urbanizzazione sono state a suo tempo eseguite, per le quali opere io ho pagato una cifra pari a Lire seimilioni 550.918, documentati. Voglio precisare che al taglio della vegetazione e alla pulizia della particella 558 ho provveduto io stesso fin dall'anno 1986 e cioè fin da quando ho dato inizio alla costruzione della mia abitazione e che ho fatto uso indisturbato sia della particella 555,558 e 557 mediante deposito di materiaale da costruzione, betoniera per l'impasto del calcestruzzo, e che fino a tutt'oggi ho provveduto a mantenere pulita e rasata a prato verde particolarmente la particella 558. Arrivati a questo punto chiedo a Voi se i diritti che a suo tempo sono stati sottoscritti nell'atto di compravendita con me stesso stipulato e in particolate il diritto di servitù, hanno ancora una validità ne confronti dei nuovi proprietari. Saluti e grazie.”
Consulenza legale i 17/09/2024
Per rispondere al quesito posto occorre preliminarmente cercare di inquadrare giuridicamente l’istituto della convenzione urbanistica, la quale si configura come strumento di attuazione del Piano regolatore generale, avente ad oggetto la definizione dell’assetto urbanistico di una parte del territorio.
Si tratta di un vero e proprio accordo sostitutivo di provvedimento, espressione di esercizio consensuale di un potere pianificatorio e che produce un vincolo bilaterale per le parti (amministrazione e privato), assoggettato come tale alla disciplina di cui all’art. 11 della Legge n. 241/1990 e, dunque, ai principi civilistici vigenti in materia di obbligazioni e contratti, nei limiti della compatibilità con la generale disciplina pubblicistica.

Ora, per quanto concerne la durata dei piani particolareggiati di esecuzione del Piano regolatore generale e delle relative convenzioni, la normativa di riferimento si rinviene nella Legge urbanistica fondamentale, ovvero la Legge 17.08.1942 n. 1150.
In particolare, ai sensi degli artt. 16, 17 e 28 di detta Legge, la decadenza del Piano per decorrenza del termine decennale produce effetti esclusivamente in ordine alla possibilità di eseguire gli espropri al fine di realizzare le opere di urbanizzazione e le opere pubbliche, e ciò in conseguenza del venir meno della dichiarazione di pubblica utilità connessa allo stesso piano; sopravvivono, invece, le destinazioni di zona, la destinazione ad uso pubblico degli immobili privati, le prescrizioni di ordine generale ed in generale tutto ciò che concerne l’assetto del territorio (si vedano in tal senso Consiglio di Stato Sez. IV 18.05.2018 n. 3002, TAR Lombardia Milano Sez. II 12.11.2019 n. 2392).

Tuttavia, malgrado l’intervenuta decadenza, la Pubblica amministrazione continua a mantenere intatta la facoltà di ripianificare la zona soggetta ai piani urbanistici decaduti, a condizione che vengano rispettate le obbligazioni scaturenti dalle connesse convenzioni urbanistiche, le quali, peraltro, potrebbero ancora essere efficaci (in tal senso Ad. Pl. Consiglio di Stato 20.07.2012, n. 28; Consiglio di Stato, sez. IV, 14.04.2020, n. 2390; Consiglio di Giustizia Regione Siciliana, 18.11.2019, n. 974; T.A.R. Veneto, sez. II, 27.02.2021, n. 702; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 12.11.2019, n. 2392).

Infatti, la convenzione urbanistica potrebbe avere una durata maggiore rispetto a quella del Piano, sia perché sottoscritta a notevole distanza di tempo dalla approvazione/pubblicazione del Piano sia in forza della c.d. ultrattività degli effetti del Piano.
Si tenga altresì presente, ed è questo l’aspetto di maggior rilievo per la soluzione del caso in esame, che dalla scadenza del termine decennale di efficacia del Piano e della convenzione che in forza di esso è stata siglata inizia a decorrere l’ulteriore termine di prescrizione decennale per ottenere l’esecuzione degli obblighi negoziali rimasti inadempiuti, sia da parte del soggetto pubblico che da parte del privato (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16.07.2021, n. 5358; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15.04.2020, n. 636; T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 14.04.2020, n. 208), mentre parte della giurisprudenza considera perfino imprescrittibili tali obbligazioni (in tal senso Consiglio di Stato, sez. IV, 07.10.2021, n. 6717;
T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 14.12.2021, n. 2800; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 26.02.2015, n. 356).

Sotto il profilo, infine, della efficacia delle obbligazioni risultanti dalla Convenzione urbanistica consensuale nei confronti dei terzi acquirenti, si ritiene che la stessa possa farsi discendere dalla natura attribuibile alle stesse, e precisamente quella di obbligazioni reali, in quanto inerenti alle particelle specificate sia nella medesima Convenzione che nell’atto pubblico di compravendita del 27.06.1985, entrambi regolarmente trascritti.
Si configura un’obbligazione reale, infatti, ogni qual volta la stessa sia connessa ad una cosa, con la conseguenza che i soggetti del rapporto saranno di volta in volta tutti coloro che successivamente acquisteranno la titolarità del diritto di proprietà o del diritto reale di godimento sulla cosa.
Per tale ragione le obbligazioni reali (o “propter rem”) si definiscono ambulatorie, in quanto appunto i soggetti del rapporto mutano in seguito alla circolazione del bene.

In conclusione, anche i terzi acquirenti dovranno rispettare gli obblighi assunti dai precedenti proprietari nei confronti della Pubblica amministrazione in forza della convenzione urbanistica consensuale a suo tempo sottoscritta, anche se per avere maggiore certezza di ciò sarebbe opportuno visionare il testo di tale convenzione.

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Giacomo F.P. chiede
martedì 16/02/2021 - Lombardia
“Alla scadenza di un Piano Attuativo regolarmente convenzionato (e cioè dopo 10 anni dalla stipula della convenzione + proroghe di legge) non risultano realizzate le opere di urbanizzazione né gli edifici previsti; il Comune escute la fideiussione prestata a garanzia della esecuzione delle opere di urbanizzazione (di importo decisamente inferiore all'attuale costo delle stesse).
L'importo incassato dal Comune può essere utilizzato per "altre" urbanizzazioni o deve trovare destinazione in quelle previste nel P.A.?
O, in alternativa, possono i lottizzanti rinunciare al P.A. e chiedere l'annullamento della fideiussione?”
Consulenza legale i 23/02/2021
Le convenzioni urbanistiche vengono generalmente comprese tra gli accordi sostitutivi di procedimento di cui all’art.11, L. n. 241/1990,in quanto costituiscono contratti ad oggetto pubblico (Consiglio di Stato, sez. II, 29 luglio 2019 n. 5304; Consiglio di Stato, sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5276).
In particolare, esse non sono disciplinate dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, ma solo in quanto compatibili e salvo che non sia diversamente previsto (T.A.R. Firenze, sez. III, 20 febbraio 2020, n. 222).
Nell’ambito di tali convenzioni il privato e l’Amministrazione non si trovano, dunque, in una situazione paritaria,
in quanto la P.A. mantiene sempre la propria posizione di supremazia, che si estrinseca ad esempio nella possibilità di esercitare il recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (art. 11, L. n. 241/1990).

Ne consegue che, secondo la giurisprudenza, il compimento effettivo delle opere di urbanizzazione non rappresenta un'obbligazione sinallagmatica a carico dell'Amministrazione comunale, con la specificazione che “le opere di urbanizzazione non costituiscono la prestazione di obbligazioni con vincolo di scopo, ben potendo le relative somme essere impiegate per scopi o utilità diverse” (Consiglio di Stato sez. IV, 11 dicembre 2020, n. 7934).
Alla luce dei principi sopra ricordati, infine, non pare ipotizzabile una rinuncia unilaterale al piano attuativo come quella prospettata nel quesito, soprattutto dopo la sua scadenza, in quanto significherebbe sottrarsi all’adempimento degli obblighi nascenti dal piano e dalla relativa convenzione, nonché alle garanzie in essa previste in caso di inadempimento (ossia l'escussione della fideiussione).
Per completezza, si segnala che la giurisprudenza ha preso in considerazione la possibilità di chiedere alla P.A. di modificare il contenuto della convenzione, a fronte della rinuncia ai diritti edificatori, ma le generiche informazioni in possesso dello scrivente non sono sufficienti a valutare la fattibilità nella fattispecie di tale richiesta, che andrebbe comunque formulata prima della scadenza del piano.

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CESARE M. chiede
domenica 21/01/2018 - Sicilia
“Premesso che in data 23.01.2002 è stata stipulata convenzione di lottizzazione; Che il Comune in data 22.02.2002 rilasciava Concessione Edilizia per le sole opere di urbanizzazione; che la ditta comunica l'inizio dei lavori (mai completati) ; che in data 23.01.2012 è stata approvata variante alla lottizzazione; che nessuna Concessione è stata rilasciata per la costruzione degli immobili; che la Ditta vuole rinunciare alla lottizzazione stessa con contestuale richiesta di svincolo della polizza fidejussoria prestata a garanzia delle opere dei urbanizzazione. Per quanto sopra premesso, si chiede il Vs parere in merito alla ipotesi che il Comune possa procedere ad escutere la suddetta polizza prestata a garanzia della realizzazione delle opere di urbanizzazione.”
Consulenza legale i 31/01/2018
Nel caso in esame ci si chiede se il Comune possa procedere ad escutere la fideiussione prestata dalla ditta lottizzante a garanzia della realizzazione delle opere di urbanizzazione di cui alla convenzione di lottizzazione del 23.01.2002.

Sul punto riteniamo sussistente il diritto del Comune a procedere alla escussione della fideiussione in quanto, per effetto della stipula della citata convenzione di lottizzazione, deve ritenersi sussistente, in capo alla ditta, un vero e proprio obbligo di realizzazione degli interventi di urbanizzazione posti a carico della stessa.

La convenzione di lottizzazione richiamata è chiara, difatti, nell’aver costituito in capo ai lottizzanti una specifica obbligazione consistente nella realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria di cui alle lettere a, b, c,d, dell’art. 3 e della costruzione degli allacciamenti di cui alle lettere a, b,c,dell’art. 6.

La costruzione delle dette opere di urbanizzazione era subordinata al rilascio della concessione edilizia; rilascio che è avvenuto in data 22.02.2002.

La mancata realizzazione delle dette opere di urbanizzazione primaria, pertanto, costituisce un inadempimento della ditta lottizzante con la conseguenza, si ripete, che il Comune potrà escutere la fideiussione essendo, tra l’altro, la stessa stata rilasciata specificamente “ a garanzia dell’adempimento degli obblighi assunti con la presente convenzione e relativamente in particolare alla costruzione delle opere di urbanizzazione primaria di cui alle lettere a, b,c,d,e, dell’articolo 3 e della costruzione degli allacciamenti di cui alle lettere a,b,c dell’articolo 6…”, come si evince dall’art. 10 della convenzione.

Secondo la Giurisprudenza, infatti, l’obbligo di facere, previsto a carico della parte lottizzante, e consistente nella realizzazione delle opere e nella conseguente cessione delle aree, ha natura di prestazione patrimoniale imposta, come tale inderogabile e da eseguirsi necessariamente.

La natura degli impegni assunti dai privati deve essere ricostruita sul presupposto della consolidata qualificazione di dette convenzioni in termini di accordi sostitutivi del provvedimento di cui all’art. 11 L. 241/1990 (Così Cass. SS.UU.,15.12.2000, n. 1262; SS.UU., 11.12.2001, n. 15641; SS.UU., 7.2.2002, n. 1763; tra le pronunce più recenti Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2008 n. 534).

Si tratta quindi di atti negoziali che presuppongono la ricerca, da parte della pubblica amministrazione, del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuiscono allo stesso posizioni di diritto-obbligo.

Viene, quindi, riconosciuto al privato un vero e proprio obbligo di realizzazione degli interventi di urbanizzazione posti a suo carico.

La convenzione di lottizzazione è, infatti, quel contratto la cui causa consiste nella sottoposizione delle parti private ad una serie di prescrizioni aventi natura anche reale (qualificabile come servitù) e di obbligazioni di varia natura (di facere, di trasferire porzioni di aree urbanisticamente qualificate) a fronte del rilascio da parte del Comune di provvedimenti concessori idonei a consentire l’edificazione dei fabbricati conformemente alle indicazioni del piano di lottizzazione.

Ne consegue che la realizzazionedegli interventi di urbanizzazione posti a carico del privato nella convenzione costituisce una obbligazione il cui mancato adempimento attribuisce al Comune il diritto di agire o con la risoluzione del contratto, o con la esecuzione specifica degli obblighi di fare o con la escussione della fideiussione laddove prestata dal privato a garanzia dei lavori da eseguire.

Incaso di inadempimento alla convenzione di lottizzazione trovano applicazione, infatti, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e di contratti (Cons. Stato Sez. IV, Sent. 21.1.2013, n. 324).

Il Comune non potrà ricorrere ai detti rimedi, ivi compresi l’escussione della fideiussione, solo in caso di prestazione divenuta impossibile per causa non imputabile al debitore.

Troverebbe, in tal caso, applicazione la previsione di cui all’art. 1256 c.c., ai sensi del quale "l’obbligazione si estingue quando, per una causa non imputabile al debitore, la prestazione diventa impossibile".

Per giurisprudenza costante, l’impossibilità sopravvenuta della prestazione per causa non imputabile al debitore deve possedere i caratteri dell’oggettività e della assolutezza, tali da costituire un ostacolo insormontabile all’adempimento non solo per un particolare debitore ma in genere per tutti i soggetti della medesima condizione.

È onere del debitore provare che l’inadempimento siano stato determinato da impossibilità della prestazione derivata da causa oggettivamente ad esso non imputabile.

Riteniamo, inoltre, non possa neppure essere invocata da parte della ditta lottizzante, la intervenuta prescrizione del diritto del Comune ad escutere la fideiussione.
Per quanto riguarda la prescrizione, essa opera anche nei confronti degli obblighi previsti nella convenzione di lottizzazione.
Il problema è di stabilire da quando decorra la prescrizione.
A tal fine bisogna tenere conto di quanto è previsto nella convenzione.
Nella convenzione in esame è stabilito che “l’esecuzione delle opere di urbanizzazione e la relativa cessione dovrà avvenire entro dieci anni”.
Ne consegue, pertanto, che l’inadempimento si verifica se, trascorsi i dieci anni, non siano state eseguite le opere di urbanizzazione.
Solo da quel momento il Comune acquisisce il titolo per richiedere la cessione delle aree e per eventualmente esercitare il diritto di domandare l’adempimento forzoso o per chiedere la risoluzione del contratto per inadempimento o per escutere la fideiussione.
In sostanza, l’obbligazione del privato diventa esigibile proprio quando scade il termine previsto in convenzione: da quel momento decorre l’ordinario termine di prescrizione.
Il termine ordinario di prescrizione è quello di dieci anni di cui all’art. 2946 del codice civile.

Considerato, quindi, che la validità ed efficacia della convenzione è stata dalle parti pattuita per il periodo dal 16.10.2001 al 16.10.2011, il termine di prescrizione è cominciato a decorrere dal 2011 e, pertanto, la prescrizione maturerà nel 2021.

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