Articolo 21 quinquies Legge sul procedimento amministrativo

Cons. Stato n. 3174/2017

Alle pubbliche amministrazioni è impedito di sottrarsi per sopravvenute ragioni di inopportunità ai rapporti contrattuali in corso di esecuzione attraverso il potere di autotutela pubblicistica (ed in particolare attraverso la revoca ex art. 21 quinquies L. n. 241 del 1990), essendo invece consentito alle stesse di esercitare il potere di annullamento d'ufficio ai sensi del successivo 21 nonies sugli atti amministrativi presupposti alla stipula del negozio di diritto privato, purché affetti da vizi di legittimità.

Cons. Stato n. 5026/2016

In via generale, mentre la revoca resta impraticabile dopo la stipula del contratto d'appalto pubblico, dovendo utilizzarsi, in quella fase, il diverso strumento del recesso, prima del perfezionamento del documento contrattuale, al contrario, l'aggiudicazione è pacificamente revocabile (art. 21 quinquies L. n. 241/1990).

Cons. Stato n. 4177/2016

In tema di project financing, anche una volta dichiarata di pubblico interesse una proposta di realizzazione di lavori pubblici ed individuato quindi il promotore privato, l'Amministrazione non è tenuta a dare corso alla procedura di gara per l'affidamento della relativa concessione, posto che: a) tale scelta costituisce una tipica manifestazione di discrezionalità amministrativa nella quale sono implicate ampie valutazioni in ordine all'effettiva esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione dell'opera, tali da non potere essere rese coercibili nell'ambito del giudizio di legittimità che si svolge in sede giurisdizionale amministrativa; b) la posizione di vantaggio acquisita per effetto della dichiarazione di pubblico interesse si esplica solo all'interno della gara, una volta che la decisione di affidare la concessione sia stata assunta.
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La nuova disciplina positiva dell'istituto della revoca del provvedimento amministrativo introdotta dall'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241 ricomprende - oltre al tradizionale ius poenitendi che consente alla Pubblica Amministrazione di ritirare i provvedimenti ad efficacia durevole sulla base di sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero di mutamenti della situazione di fatto - anche il potere di rivedere il proprio operato in corso di svolgimento e di modificarlo se ritenuto affetto da inopportunità, in virtù di una rinnovata diversa valutazione dell'interesse pubblico originario.
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In tema di project financing, l'indennizzo non può essere riconosciuto al privato promotore se non all'esito della procedura di gara per l'affidamento della concessione, quando del progetto dallo stesso presentato e dichiarato di pubblico interesse si giovi un aggiudicatario della concessione diverso, tenendo presente che la disciplina relativa alle concessioni di lavori pubblici in finanza di progetto prevede una specifica forma di ristoro per questa particolare ipotesi (art. 153 commi 12 e 19 D.L.vo 12 aprile 2006n. 163 e, in precedenza, art. 37 quater comma 5 L. 11 febbraio 1994 n. 109), mentre prima di questo momento non è configurabile alcun diritto all'indennizzo ai sensi dell'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241. (Nella specie, era stata impugnata la revoca della dichiarazione di pubblico di interesse della proposta di project financing).

Cons. Stato n. 3237/2015

La revoca della dichiarazione di pubblico interesse della proposta di un progetto di finanza non attribuisce all'interessato il diritto all'indennizzo di cui all'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241

Cons. Stato n. 2013/2015

Il provvedimento con il quale la Stazione appaltante, a seguito dell'aggiudicazione provvisoria della gara, revoca la procedura di gara per difficoltà finanziarie, procedendo al «ritiro del bando di gara e degli atti conseguenti ivi inclusa l'aggiudicazione», non può essere qualificato come una revoca dell'aggiudicazione provvisoria; in tal caso non è pertanto applicabile la giurisprudenza secondo cui tale provvedimento non è riconducibile al potere di autotutela amministrativa, tenuto conto del chiaro tenore motivazionale del provvedimento in questione e dei prodromici atti, nonché della medesima sequenza procedimentale dai quali emerge invece che la Stazione appaltante ha revocato in autotutela l'intera gara a partire dal bando. In tal caso, quindi, il provvedimento deve considerarsi espressivo del generale potere previsto dall'art. 21-quinquies della L. n. 241/1990.
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Nel caso di legittima revoca della procedura di gara, disposta a seguito dell'aggiudicazione provvisoria della gara stessa, l'impresa dichiarata aggiudicataria provvisoria ha diritto ad avere ristorati i «pregiudizi» previsti dal primo comma art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, considerato l'affidamento maturato sulla positiva definizione della procedura di gara, ragionevolmente ingeneratosi dopo il conseguimento dell'aggiudicazione provvisoria. In tal caso, tuttavia, la quantificazione dell'indennizzo deve essere limitata alle spese inutilmente sopportate dalla impresa aggiudicataria provvisoria per partecipare alla gara, con esclusione di qualsiasi altro pregiudizio dalla stessa lamentato.

Cons. Stato n. 4919/2014

L'esercizio del potere di autotutela della P.A. (jus poenitendi) incontra un limite nell'esigenza di salvaguardare le situazioni dei soggetti privati che, confidando nella legittimità dell'atto rimosso, hanno acquisito il consolidamento delle posizioni di vantaggio loro attribuite; pertanto, il travolgimento di tali posizioni è legittimo solo se è giustificato dalla necessità d'assicurare il soddisfacimento di un interesse di carattere generale, prevalente come tale sulle posizioni individuali, dandone idonea contezza nella motivazione del provvedimento di rimozione, affinché ne sia consentito il controllo di legittimità in sede giurisdizionale. Tipico esempio di prevalenza dell'interesse generale su quello del singolo è da individuare nell'illegittimo esborso di denaro pubblico, elemento valutato dalla giurisprudenza in grado di rappresentare adeguatamente l'interesse pubblico, senza particolare ulteriore motivazione.

Cons. Stato n. 339/2013

In tema di contratti pubblici la possibilità che ad un'aggiudicazione provvisoria non segua quella definitiva del contratto di appalto è un evento del tutto fisiologico, disciplinato dagli art. 11, comma 11, 12 e 48, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, inidoneo di per sé ad ingenerare qualunque affidamento tutelabile con conseguente obbligo risarcitorio, qualora non sussista nessuna illegittimità nell'operato della P.A.
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L'obbligo generale di indennizzo dei pregiudizi arrecati ai soggetti interessati in conseguenza della revoca di atti amministrativi, di cui all'art. 21 quinquies L. 241/1990, sussiste esclusivamente in caso di revoca di provvedimenti definitivi e non anche in caso di revoca di atti a effetti instabili e interinali, quale l'aggiudicazione provvisoria.

Cons. Stato n. 5282/2012

In tema di appalto, posto che l'art. 12 D.L.vo 12 aprile 2006 n. 163 (che regola la situazione in cui le offerte presentate non rispondono ai risultati previsti dalla Pubblica amministrazione secondo il criterio del id quod plerumque accidit) ha un ambito di applicazione diverso da quello dell'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241 (che regola la situazione in cui nel corso della gara vengono a modificarsi fatti o parametri che erano stati determinanti nelle valutazioni della Stazione appaltante per fissare le regole della gara ed i risultati da conseguire), il Legislatore, mentre ha riconosciuto all'Amministrazione la facoltà di sottrarsi all'obbligo di contrarre quando la procedura di scelta del contraente non ha raggiunto l'obiettivo di assicurare l'economicità e il buon andamento dell'azione amministrativa, nella diversa ipotesi dello jus poenitendi, in osservanza dei principi di correttezza e di tutela dell'affidamento del soggetto inciso dal ritiro del provvedimento ed a bilanciamento dei contrapposti interessi, se la revoca comporta pregiudizi in danno degli interessati, ha posto a carico della Pubblica amministrazione l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.

Cons. Stato n. 4616/2012

L'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241 ha accolto una nozione ampia di revoca del provvedimento amministrativo, prevedendo tre presupposti alternativi, che ne legittimano l'adozione:
a) per sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
b) per mutamento della situazione di fatto;
c) per nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, con la conseguenza che tale misura è quindi, possibile non solo in base a sopravvenienze, ma anche per una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (c.d. jus poenitendi); pertanto, il soggetto che direttamente subisca un pregiudizio dalla revoca ha titolo ad un indennizzo sempre che sia legittimo il provvedimento (si verte cioè in materia di responsabilità della P.A. per atti legittimi), poiché nel diverso caso di revoca illegittima subentrerebbe eventualmente il diritto al risarcimento del danno.
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Il soggetto che direttamente subisca un pregiudizio dalla revoca di un provvedimento amministrativo ha titolo ad un indennizzo se è legittimo il provvedimento di revoca (si verte cioè in materia di responsabilità della Pubblica amministrazione per atti legittimi), ovvero nel diverso caso di revoca illegittima subentra eventualmente il diritto al risarcimento del danno, con la precisazione che, alla luce dell'ontologica diversità delle due ipotesi, nel giudizio volto ad ottenere l'indennizzo la causa petendi deve essere ravvisata nella legittimità dell'atto di revoca adottato dall'Amministrazione che ha causato il pregiudizio, mentre nel giudizio risarcitorio, essa consiste nei fatto o nell'atto produttivo del danno, mentre il petitum è limitato al danno emergente con riferimento all'indennizzo e invece si estende al ristoro integrale (danno emergente e lucro cessante) nella diversa ipotesi di risarcimento del danno.
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Nel giudizio avente per oggetto la revoca di un provvedimento amministrativo il giudice, pena la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ai sensi dell'art. 112 Cod. proc. civ., non può trasformare la domanda di indennizzo in quella diversa e distinta di risarcimento mutando quindi d'ufficio il petitum, attribuendo un bene diverso da quello richiesto o la causa petendi, con conseguente introduzione in giudizio di un diverso titolo da quello posto a fondamento della domanda, in quanto al più gli è consentito interpretare e qualificare le domande avanzate dalle parti, ma non di trasformarle.
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Non va riconosciuto l'indennizzo previsto dall'art. 21 quinquies L. 7 agosto 1990 n. 241 nel caso di procedura d'appalto bloccata alla fase dell'aggiudicazione provvisoria in quanto, non risultando l'aggiudicazione definitiva, la gara non aveva ancora registrato l'adozione di un "provvedimento amministrativo ad efficacia durevole", che è presupposto richiesto dalla legge ai fini dell'attribuzione del beneficio in parola.

Cons. Stato n. 195/2012

In tema di contratti pubblici, la possibilità che ad un'aggiudicazione provvisoria non segua quella definitiva del contratto di appalto è un evento del tutto fisiologico, disciplinato dagli artt. 11, comma 11, 12 e 48, comma 2, del d.lgs 163/2006, inidoneo di per sé a ingenerare qualunque affidamento tutelabile con conseguente obbligo risarcitorio, qualora non sussista nessuna illegittimità nell'operato della p.a. Inoltre, in tal caso, non spetta nemmeno l'indennizzo di cui all'art. 21 quinquies della legge 241/90 poiché si è di fronte al mero ritiro di un'aggiudicazione provvisoria (atto avente per sua natura efficacia interinale e non idonea a creare affidamenti) e non ad una revoca di un atto amministrativo ad effetti durevoli come previsto dalla predetta norma per l'indennizzabilità della revoca.

Cons. Stato n. 7334/2010

L'indennizzo spettante al soggetto direttamente pregiudicato dalla revoca di un provvedimento va circoscritto al danno emergente, come espressamente stabilito nel comma 1 bis dall'art. 21-quinquies comma 1 bis L. 8 agosto 1990 n. 241, ma nel danno emergente debbono essere ricomprese le spese di partecipazione alla procedura per lesione della pretesa a non essere coinvolto in trattative inutili. La legittimità della revoca è il presupposto del diritto all'indennizzo, previsto dall'art. 21-quinquies L. n. 241/1990, atteso che il risarcimento del danno da responsabilità civile dell'amministrazione si fonda sul diverso presupposto della illegittimità del provvedimento.

Cons. Stato n. 4534/2010

Le fattispecie di "revoca-sanzione" o "revoca-decadenza", mediante le quali l'amministrazione può disporre, nei casi previsti dal legislatore, il ritiro di un provvedimento favorevole come specifica conseguenza della condotta del destinatario, quando essa violi specifiche previsioni normative, vanno distinte dall'ordinaria revoca dei provvedimenti amministrativi, disciplinata dall'art. 21-quinquies della legge n. 241/1990; in questi casi, infatti la revoca non dipende da valutazioni di opportunità, ma è la conseguenza (vincolata) di una violazione della legge.

Cons. Stato n. 2244/2010

Ai sensi dell'art. 21 quinquies, L. 7 agosto 1990 n. 241 tre sono i presupposti che in via alternativa legittimano l'adozione di un provvedimento di revoca da parte dell'Autorità emanante, e cioè sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto e nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; segue da ciò che la revoca di provvedimenti amministrativi è da ritenersi ammissibile non solo in base a sopravvenienze, ma anche per una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (c.d. "jus poenitendi").

Cons. Stato n. 1554/2010

Sussiste la giurisdizione esclusiva del g.a. sia in ordine alla domanda di indennizzo per revoca dell'atto di aggiudicazione e delio stesso bando di gara ai sensi dell'art. 21 quinquies comma 1 ultima parte L. n. 241 del 1990, sia con riguardo alla pretesa di risarcimento del danno ai sensi dell'art. 7 comma 3 L. n. 1034 del 1971; il g.a. è, infatti, investito della riparazione patrimoniale del pregiudizio cagionato dall'esercizio del potere amministrativo, sia attraverso un provvedimento legittimo di revoca, sia attraverso la lesione di una situazione soggettiva degradata con provvedimento poi caducato con effetti "ex tunc".
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È legittima la revoca di un provvedimento amministrativo nel caso in cui non sia stato contestualmente previsto un indennizzo, atteso che la mancata previsione dell'indennizzo di cui all'art. 21-quinquies della L. n. 241 del 1990 in un provvedimento di revoca, non ha efficacia viziante o invalidante di quest'ultima, ma semplicemente legittima il privato ad azionare la pretesa patrimoniale innanzi al g.a. che potrà scrutinarne i presupposti.

Cons. Stato n. 4138/2009

L'indennizzo, previsto dall'art. 21-quinquies L. n. 241 del 1990 introdotto dalla L. n. 15 del 2005, nel caso di revoca del provvedimento amministrativo "per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario" non può confondersi con il risarcimento del danno.

Cons. Stato n. 4424/2008

Ai sensi degli artt. 21-quinquies e 11, comma 4, della legge 7 agosto 1990 n. 241 e dell'art. 7, comma 5, del D.P.R. 8 gennaio 2001 n. 41, l'indennizzo non può essere riconosciuto laddove la revoca del provvedimento ad efficacia durevole discenda esclusivamente dall'inadempimento della concessionaria e non da sopravvenuti motivi di interesse pubblico o da un apprezzamento dell'assetto degli interessi coinvolti diverso da quello che aveva determinato l'adozione dell'atto revocato.

Cons. Stato n. 4634/2007

La controversia avente ad oggetto l'atto di revoca della precedente deliberazione di una I.P.A.B., con la quale è stata recentemente accettata una proposta transattiva, avanzata dalle parti private, relativa alla detenzione di terreni agrari concessi in affitto, esula dalla giurisdizione del Giudice amministrativo; infatti, a prescindere dal nomen iuris utilizzato (revoca), l'atto su cui incide la contestata deliberazione (transazione) non ha carattere autoritativo, ma consiste in un atto privatistico e paritetico di accettazione di una proposta transattiva, in ordine alla quale non sono previste forme procedimentali, simili a quelle cui le amministrazioni sono vincolate per altri tipi di contratti.

Cons. Stato n. 3298/2007

Quando il procedimento di evidenza pubblica è giunto alla fase di individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, e anche in assenza della aggiudicazione formale della gara, acquista un particolare rilievo l'interesse di chi abbia formulato tale offerta, nel senso che l'amministrazione non è più senz'altro libera di revocare gli atti già emessi, per indire una nuova gara con un bando parzialmente diverso. Affinché la determinazione della revoca non appaia anomala e affetta da profili di eccesso di potere, occorre che l'amministrazione evidenzi motivatamente come le prestazioni previste dal precedente bando non siano tali da soddisfare gli interessi pubblici.