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Articolo 412 Codice di procedura penale

(D.P.R. 22 settembre 1988, n. 447)

[Aggiornato al 04/10/2024]

Avocazione delle indagini preliminari per mancato esercizio dell'azione penale

Dispositivo dell'art. 412 Codice di procedura penale

Fonti → Codice di procedura penale → LIBRO QUINTO - Indagini preliminari e udienza preliminare → Titolo VIII - Chiusura delle indagini preliminari

1. Il procuratore generale presso la corte di appello può disporre, con decreto motivato, l'avocazione delle indagini preliminari se il pubblico ministero non ha disposto la notifica dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari, oppure non ha esercitato l'azione penale o richiesto l'archiviazione, entro i termini previsti dall'articolo 407 bis, comma 2. Se il pubblico ministero ha formulato richiesta di differimento del deposito ai sensi dell'articolo 415 ter, comma 2, l'avocazione può essere disposta solo se la richiesta è stata rigettata. L'avocazione può essere, altresì, disposta nei casi in cui il pubblico ministero non ha assunto le determinazioni inerenti all'esercizio dell'azione penale entro il termine fissato dal giudice ai sensi dell'articolo 415-ter, comma 4, ovvero dal procuratore generale ai sensi dell'articolo 415-ter, comma 5, primo periodo(1).

2. Il procuratore generale può altresì disporre l'avocazione a seguito della comunicazione prevista dall'articolo 409, comma 3(2).

2-bis. Il procuratore generale svolge le indagini preliminari indispensabili e formula le sue richieste entro novanta giorni dal decreto di avocazione. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 415-ter, commi 1, 2, 3 e 4(3).

2-ter. Il procuratore generale, quando dispone l'avocazione delle indagini preliminari per i delitti di cui agli articoli 51, commi 3-bis e 3-quater, e 371 bis, comma 4-bis, informa il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo(7).

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Dal 30/12/2022 al 03/04/2024

. . .
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Note

***DIFFERENZE RISPETTO ALLA FORMULAZIONE PREVIGENTE ALLA RIFORMA CARTABIA E ULTERIORI SUCCESSIVE MODIFICHE***
(in verde le modifiche e in "[omissis]" le parti della norma non toccate dalla riforma)

1. Il procuratore generale presso la corte di appello può disporre, con decreto motivato, l’avocazione delle indagini preliminari, se il pubblico ministero non ha disposto la notifica dell’avviso di conclusione delle indagini preliminari, oppure non ha esercitato l’azione penale o richiesto l’archiviazione, entro i termini previsti dagli articoli 407-bis, comma 2, 415-bis, comma 5-ter, 415-ter, comma 3. Il procuratore generale svolge le indagini preliminari indispensabili e formula le sue richieste entro trenta giorni dal decreto di avocazione. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli articoli 415-bis, commi 5-quater e 5-quinquies, e 415-ter, commi 1 e 3.
2. Il procuratore generale può altresì disporre l’avocazione a seguito delle comunicazioni previste dagli articoli 409, comma 3, e 415-bis, comma 5-quater.
(1) Il comma 1 è stato modificato dall'art. 22, comma 1, lett. g), n. 1) del D.Lgs. 10 ottobre 2022 n. 150 (c.d. "Riforma Cartabia") e poi sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera l) del D. Lgs. 19 marzo 2024, n. 31.
(2) Il comma 2 è stato modificato prima dall'art. 22, comma 1, lett. g), n. 2) del D.Lgs. 10 ottobre 2022 n. 150 (c.d. "Riforma Cartabia") e, poi, successivamente, dall'art. 2, comma 1, lettera l) del D. Lgs. 19 marzo 2024, n. 31.
(3) Il comma 2-bis è stato aggiunto dall'art. 2, comma 1, lettera l) del D. Lgs. 19 marzo 2024, n. 31.
(4) Il comma 2-ter è stato aggiunto dall'art. 10, comma 1, lettera b) del D.L. 4 luglio 2024, n. 92, convertito con modificazioni dalla L. 8 agosto 2024, n. 112.

Ratio Legis

Se l’azione penale è obbligatoria, sono necessari strumenti tecnici che rendano effettivo l’adempimento di tale obbligo da parte del pubblico ministero. Il codice di rito, accanto all’archiviazione (artt. 408 e ss. c.p.p.), prevede anche lo strumento dell’avocazione delle indagini preliminari: esso si spiega come strumento di controllo da parte del superiore gerarchico (il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello) sull’operato dell’organo inferiore (il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale) nel caso di mancato esercizio dell’azione penale. Infatti, si può ricorrere a tale istituto se il pubblico ministero non ha deciso se esercitare o meno l’azione penale, sebbene siano scaduti i termini per le indagini (artt. 405, 406 e 407 c.p.p.) e sia inutilmente trascorso il periodo di riflessione concesso dal codice al pubblico ministero per scegliere cosa fare (art. 407 bis del c.p.p.).

Spiegazione dell'art. 412 Codice di procedura penale

L’art. 412 c.p.p. disciplina l’istituto dell’avocazione delle indagini preliminari per mancato esercizio dell’azione penale.

In generale, l’avocazione è il potere dell’organo gerarchicamente superiore (il Procuratore Generale presso la Corte di Appello) di sostituirsi all’organo gerarchicamente inferiore (il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale) nello svolgimento delle funzioni di indagine e di promovimento dell’azione penale, nei casi indicati dalla legge.

La riforma Cartabia ha inciso sull’art. 412 c.p.p., modificandone la disciplina.

Il comma 1 (come modificato prima dalla riforma Cartabia, d.lgs. n. 150 del 2022, e poi dal d.lgs. n. 31 del 2024) ora prevede una serie di ipotesi di avocazione “facoltativa”. In particolare, il Procuratore Generale presso la Corte di Appello può disporre, con decreto motivato, l’avocazione delle indagini preliminari nei seguenti casi:
  1. se il pubblico ministero non ha disposto la notifica dell’avviso di conclusione delle indagini preliminari (ai sensi dell’art. 415 bis del c.p.p.);
  2. se il pubblico ministero non ha esercitato l’azione penale o richiesto l’archiviazione entro i termini previsti dal comma 2 dell’art. 407 bis del c.p.p. (ossia, entro tre mesi dalla scadenza dei termini per le indagini ex art. 405, comma 2 c.p.p.);
  3. se il pubblico ministero ha chiesto il differimento del deposito ai sensi dell’art. 415 ter del c.p.p. e la richiesta è stata rigettata;
  4. se, alla scadenza del termine previsto dal comma 2 dell’art. 407 bis del c.p.p., il pubblico ministero non ha esercitato l’azione penale o richiesto l’archiviazione entro il termine fissato dal giudice delle indagini preliminari ai sensi del comma 4 dell’art. 415 ter del c.p.p. o dal Procuratore Generale ex comma 5 dell’[415tercpp]];

Ancora, ai sensi del modificato comma 2 (sempre rivisto dalla riforma Cartabia e poi dal d.lgs. n. 31 del 2024), il Procuratore Generale può anche disporre l’avocazione a seguito delle comunicazioni previste dal comma 3 dell’art. 409 del c.p.p. (cioè, la comunicazione relativa alla fissazione dell’udienza per discutere la richiesta di archiviazione).

Il nuovo comma 2-bis (inserito dal d.lgs. n. 31 del 2024) precisa che, nel caso di avocazione, il Procuratore Generale si sostituisce al Procuratore della Repubblica, svolgendo le indagini indispensabili e formulando le sue richieste entro novanta giorni dal decreto di avocazione. Si applicano, in quanto compatibili, i commi 1, 2, 3 e 4 dell’art. 415 ter del c.p.p. (ossia, le disposizioni relative alle ipotesi in cui il giudice per le indagini preliminari ordina al pubblico ministero di decidere circa l’esercizio dell’azione penale).

Trattandosi di ipotesi di avocazione facoltativa (e, in quanto tale, soggetta alla discrezionalità del Procuratore Generale), l’art. 127 bis delle disp. att. c.p.p. stabilisce che, nell’esercitare il proprio potere, il Procuratore Generale presso la Corte di Appello tenga conto dei criteri di priorità contenuti nel progetto organizzativo dell’ufficio della Procura della Repubblica che ha iscritto la notizia di reato.

Oltre ai casi di avocazione facoltativa (quelli previsti dall’art. 412 c.p.p., come modificato dalla riforma Cartabia), il codice di procedura penale disciplina anche altre ipotesi in cui l’avocazione è obbligatoria: si tratta dei casi disciplinati dall’art. 372 del c.p.p..

Altra ipotesi di avocazione facoltativa è quella prevista dall’art. 421 bis del c.p.p., quando il giudice dell’udienza preliminare (g.u.p.), ritenendo incomplete le indagini, indica al pubblico ministero ulteriori indagini da svolgere.

Infine, ai sensi dell’art. 413 del c.p.p., l’esercizio del potere di avocazione può inoltre essere sollecitato dall’indagato e dalla persona offesa e, in tal caso, indagini e richieste del Procuratore Generale devono intervenire entro trenta giorni dalla richiesta dei soggetti suindicati. Però, la richiesta dell’indagato o della persona offesa può esserci solo nei casi di cui all’art. 412, comma 1 c.p.p.: ossia, quando il pubblico ministero non ha disposto la notifica dell’avviso di conclusione delle indagini preliminari o quando il pubblico ministero non ha esercitato l’azione penale o richiesto l’archiviazione entro i termini previsti.

Relazione al D.Lgs. 150/2022

(Relazione illustrativa al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150: "Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari")

1 
L’intervento di novella mantiene l’ipotesi di avocazione per inerzia da parte del procuratore generale ex art. 412 cod. proc. pen., che viene peraltro realisticamente riconfigurata in termini di “discrezionalità”.
Ulteriori modifiche adattano la disposizione, nonché l’ancillare previsione di cui all’art. 127 disp. att., alla mutata fenomenologia dell’inerzia conseguente al nuovo regime introdotto.

Massime relative all'art. 412 Codice di procedura penale

Cass. pen. n. 27971/2017

In tema di avocazione delle indagini preliminari, il procuratore generale può esercitare l'azione penale anche in relazione a reati emersi a seguito del provvedimento di avocazione. (In motivazione la Corte ha aggiunto che il principio enunciato è conforme alle esigenze di ragionevole durata del procedimento, in quanto consente di evitare la separazione di parte del procedimento e la sua rimessione al P.M. già rimasto inerme).
(Cassazione penale, Sez. II, sentenza n. 27971 del 6 giugno 2017)

Cass. pen. n. 18175/2003

In tema di avocazione, il procuratore generale può esercitare il suo potere esclusivamente nei due casi tassativamente previsti dall'art. 412 c.p.p., e cioè nell'ipotesi di inerzia del pubblico ministero relativamente all'esercizio dell'azione penale, o, in alternativa, alla richiesta di archiviazione, e nell'ipotesi di fissazione dell'udienza di opposizione ai sensi dell'art. 409, comma 3 c.p.p.. Il potere di avocazione da parte del procuratore generale non è invece previsto nel caso di rifiuto del pubblico ministero di chiedere la riapertura delle indagini ai sensi dell'art. 414 c.p.p. su richiesta della persona offesa.
(Cassazione penale, Sez. VI, sentenza n. 18175 del 16 aprile 2003)

Cass. pen. n. 10575/2003

In tema di archiviazione, in caso di revoca della richiesta avanzata dal pubblico ministero ad opera del procuratore generale avocante, non viene meno il potere del giudice delle indagini preliminari di disporre, all'esito dell'udienza in camera di consiglio, l'espletamento di ulteriori indagini, a norma dell'art. 409, comma 4 c.p.p., attraverso la fissazione del termine indispensabile per il compimento delle stesse. (Fattispecie in cui la Corte di cassazione ha escluso che l'esercizio del potere di “revoca” possa espropriare il giudice, ritualmente investito, del corrispondente potere decisorio).
(Cassazione penale, Sez. II, sentenza n. 10575 del 6 marzo 2003)

Cass. pen. n. 1176/2000

In tema di avocazione delle indagini preliminari, il procuratore generale può esercitare tale potere in tutti i casi in cui il giudice non accoglie de plano la richiesta di archiviazione, fissando l'udienza camerale a norma sia dell'art. 409, comma secondo, c.p.p. sia dell'art. 410, comma terzo, c.p.p. Infatti, anche in caso di fissazione dell'udienza conseguente alla opposizione della persona offesa, il giudice ne deve dare comunicazione al procuratore generale (ex art. 410, comma terzo, che richiama l'art. 409, comma terzo, c.p.p.); e, in base all'art. 412, comma secondo, il procuratore generale può disporre l'avocazione “a seguito della comunicazione prevista dall'art. 409 comma 3”. Una volta intervenuta l'avocazione del procedimento, l'ufficio avocante assume tutti i poteri spettanti all'ufficio avocato in ordine all'esercizio dell'azione penale. Ne consegue che è in potere del procuratore generale avocante di revocare la richiesta di archiviazione, il che impedisce al giudice, a pena di abnormità del provvedimento, di decidere sulla originaria richiesta del pubblico ministero, superata dal contrarius actus dell'ufficio avocante.
(Cassazione penale, Sez. VI, sentenza n. 1176 del 21 marzo 2000)

Cass. pen. n. 2420/1990

La mancata ottemperanza da parte del P.M. all'ordinanza del Gip di rigetto della richiesta di archiviazione si risolve sostanzialmente nel mancato esercizio dell'azione penale, per cui il procuratore generale a norma dell'art. 412 c.p.p., è tenuto ad esercitare il potere di avocazione.
(Cassazione penale, Sez. III, sentenza n. 2420 del 1 agosto 1990)

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N. M. chiede
giovedì 25/04/2024
“Ho presentato un esposto - denuncia che è stato archiviato dal GIP. Dopo con qualche novità ho presentato un nuovo esposto - denuncia al quale il P.M. ha presentato una nuova richiesta di archiviazione, motivando che con l'analogo contenuto il precedente procedimento è stato già archiviato e la stessa fine si propone per quello presente.
Sto preparando l'opposizione alla richiesta del P.M., proponendomi di chiedere la riapertura delle indagini del precedente procedimento e l'avocazione di tutte le indagini al Procuratore generale, illustrando le scorrettezze giuridiche del P.M..
Con la presente vorrei conoscere soltanto i tempi e le regole che devo seguire: quando devo chiedere l'avocazione al Procuratore generale, dopo la presentazione dell'opposizione alla richiesta del P.M.?
Quando e a chi devo devo chiedere la riapertura delle precedenti indagini: al GIP, o al Procuratore generale, o a tutti e due.
Cordiali saluti”
Consulenza legale i 03/05/2024
In premessa va detto che il modus operandi esposto nella richiesta di parere non sembra essere corretto e denota una confusione tra lo strumento dell’opposizione alla richiesta di archiviazione e lo strumento dell’avocazione.

L’opposizione all’archiviazione, prevista dall’ art. 410 del c.p.p. è lo strumento attraverso il quale la persona offesa dal reato chiede al GIP di rivalutare la scelta del PM avente ad oggetto l’archiviazione della notizia di reato.
L’avocazione delle indagini è uno strumento del tutto diverso e si pone l’obiettivo di porre rimedio all’inerzia del PM nell’esecuzione del proprio in carico ed è un antidoto a tutti quei processi in stasi nella fase delle indagini preliminari.

Pensare dunque che, come sembra evincersi dalla richiesta di parere, si possa, attraverso l’opposizione, sollevare il problema dell’inerzia del PM e chiedere dunque l’avocazione delle indagini affinché il Procuratore Generale rivaluti la scelta del Pubblico Ministero è errato e non è previsto dalla legge. Nel caso di opposizione, infatti, non si può parlare di inerzia del PM in quanto lo stesso ha correttamente concluso il suo incarico procedendo a concludere la fase delle indagini con l’archiviazione.

Ciò lo si evince anche dai casi di avocazione espressamente previsti dal nostro codice di rito e in particolare dall’articolo 412 c.p.p., che espressamente ammette tale opzione laddove “…il pubblico ministero non ha…richiesto l’archiviazione entro i termini previsti…”.

L’avocazione, dunque, nel caso di specie non sembra percorribile perché:
- Non vè alcuna inerzia del PM cui porre rimedio;
- L’intento della stessa sarebbe non già quello di rimediare alla stasi procedimentale quanto quello di fare in modo che il PG rivaluti la scelta del PM; prerogativa, questa, che spetta solo al GIP.
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B. E. chiede
martedì 30/01/2024
“Un esposto alla Procura della Repubblica del diembre 2021 nei confronti di un curatore è stato impropriamente registrato al mod. 45 poi al mod. 44 e definitivamente al mod. 21 su mia insistenza. Il reato è 314 (peculato) e data commissione 11 luglio 2018. Ho chiesto di abbreviare i tempi della decisione in considerazione della data di inizio indagini preliminari. Avendo 86 anni chiedo il vostro pregiato parere sull'iniziative da intraprendere.”
Consulenza legale i 31/01/2024
Prima di rispondere al parere sembra opportuno fare qualche osservazione.

Va sottolineato che è alquanto strano che un pubblico ministero proceda, peraltro su insistenza del denunciante, a riqualificare l’oggetto della denuncia prima in un fatto totalmente sfornito di rilievo penale (di lì l’iscrizione al modello 45) e poi in un fatto avente ad oggetto prima una notizia di reato a carico di ignori (modello 44) e poi a carico di noti (mod. 21).
Queste, infatti, sono scelte a esclusivo appannaggio dell’accusa che difficilmente qualifica con leggerezza un fatto sotto il modello 45 per poi modificarlo dopo. Sul punto, quindi, sarebbe utile effettuare qualche approfondimento onde essere certi che tale cambiamento di iscrizione ci sia stato.

Lasciando da parte tale stranezza, va detto che nel caso di specie c’è ben poco da fare.

Innanzitutto l’iscrizione iniziale nel modello 45 è già indice del fatto che il PM sia molto poco propenso a esercitare l’azione penale ritenendo che la notizia portata alla sua attenzione non costituisca affatto reato.

Va poi rilevato che il fatto è estremamente risalente e quindi molto vicino alla prescrizione. In tali casi in molti uffici giudiziari v’è la prassi (soprattutto in quelli territorialmente molto estesi come Milano, Roma, Torino, Firenze etc.) di evitare di condurre indagini e/o portare avanti fascicoli per reati che andranno inevitabilmente incontro alla prescrizione.
A livello giuridico, oltre alla presentazione di istanze al PM volte a sollecitare l’attività, l’unico altro strumento previsto dall’ordinamento è quello dell’avocazione del Procuratore Generale, come affermato dall’articolo 412 del codice penale.

Si badi bene, però, che il potere di avocazione in questione viene esercitato rarissimamente e solo laddove effettivamente il PM dimostri una inerzia difficilmente giustificabile. Tale potere, inoltre, presuppone che effettivamente un reato vi sia e che sia oggetto di indagini, cosa su cui si nutre più di un dubbio nel caso di specie attesa l’iscrizione iniziale nel modello 45.
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ELSA B. chiede
mercoledì 03/05/2017 - Emilia-Romagna
“in riferimento alla mie precedenti richieste fatte a voi in data 05.04.2017 e precedenti,vi comunico che mi sono recata in procura e ho saputo che la mia denuncia iscritta a mod. 45 non e' stata per ora archiviata, denuncia presentata il 12.09.2016 per abuso d'ufficio. ho chiesto di prendere visione del fascicolo ed eventualmente estrarne copie. devo aspettare per questo sette giorni circa.
premesso cio', vi chiedo se nel fascicolo ci devono essere le motivazioni per cui il pubblico ministero ha iscritto a mod. 45? ci devono essere indicazioni su quali indagini ha compiuto fino ad ora? per quanto tempo puo' tenere iscritto la mia denuncia nel mod. 45? ed entro quanto tempo deve esercitare l'azione penale o archiviare? poiche' il reato e' evidente e le prove di cio' sono state fornite mi consigliate di rivolgermi al procuratore generale per chiedere l'avocazione per il motivo che il pubblico ministero non ha esercitato l'azione penale? devo chiedere l'avocazione delle indagini preliminari o dopo che ha archiviato?
vi prego di essere chiari nelle risposte e di indicarmi cosa e' giusto fare. ringrazio e porgo cordiali saluti.”
Consulenza legale i 23/05/2017
Siccome nel registro modello 45 sono iscritte le notizie non costituenti reato, il Pubblico Ministero non ha svolto alcuna indagine a riguardo.

Laddove ritenesse opportuno svolgere delle indagini preliminari, magari stimolato da un'apposita memoria scritta, dovrebbe trasferire tale notizia del registro delle notizie di reato a carico di noti o di ignoti.

Per questo motivo non c'è un termine entro il quale debba esercitare l'azione penale e non c'è un termine di durata delle indagini preliminari.

Con tutta probabilità nel fascicolo non saranno presenti le motivazioni per le quali il P.M. ha ritenuto di iscrivere la denuncia nel modello 45.

Circa l'opportunità di presentare un'istanza di avocazione al Procuratore Generale, non è possibile rispondere a tale parte del quesito in assenza di una approfondita conoscenza del fascicolo.
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