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Articolo 55 Codice del processo amministrativo

(D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104)

[Aggiornato al 31/01/2024]

Misure cautelari collegiali

Dispositivo dell'art. 55 Codice del processo amministrativo

Fonti → Codice del processo amministrativo → LIBRO SECONDO - Processo amministrativo di primo grado → Titolo II - Procedimento cautelare

1. Se il ricorrente, allegando di subire un pregiudizio grave e irreparabile durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso, chiede l'emanazione di misure cautelari, compresa l'ingiunzione a pagare una somma in via provvisoria, che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, il collegio si pronuncia con ordinanza emessa in camera di consiglio.

2. Qualora dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti irreversibili, il collegio può disporre la prestazione di una cauzione, anche mediante fideiussione, cui subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare. La concessione o il diniego della misura cautelare non può essere subordinata a cauzione quando la domanda cautelare attenga a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di primario rilievo costituzionale. Il provvedimento che impone la cauzione ne indica l'oggetto, il modo di prestarla e il termine entro cui la prestazione va eseguita.

3. La domanda cautelare può essere proposta con il ricorso di merito o con distinto ricorso notificato alle altre parti.

4. La domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l'istanza di fissazione dell'udienza di merito, salvo che essa debba essere fissata d'ufficio.

5. Sulla domanda cautelare il collegio pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell'ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso. Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio.

6. Ai fini del giudizio cautelare, se la notificazione è effettuata a mezzo del servizio postale, il ricorrente, se non è ancora in possesso dell'avviso di ricevimento, può provare la data di perfezionamento della notificazione producendo copia dell'attestazione di consegna del servizio di monitoraggio della corrispondenza nel sito internet delle poste. È fatta salva la prova contraria.

7. Nella camera di consiglio le parti possono costituirsi e i difensori sono sentiti ove ne facciano richiesta. La trattazione si svolge oralmente e in modo sintetico.

8. Il collegio, per gravi ed eccezionali ragioni, può autorizzare la produzione in camera di consiglio di documenti, con consegna di copia alle altre parti fino all'inizio della discussione.

9. L'ordinanza cautelare motiva in ordine alla valutazione del pregiudizio allegato e indica i profili che, ad un sommario esame, inducono ad una ragionevole previsione sull'esito del ricorso.

10. Il tribunale amministrativo regionale, in sede cautelare, se ritiene che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, fissa con ordinanza collegiale la data della discussione del ricorso nel merito. Nello stesso senso può provvedere il Consiglio di Stato, motivando sulle ragioni per cui ritiene di riformare l'ordinanza cautelare di primo grado; in tal caso, la pronuncia di appello è trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la sollecita fissazione dell'udienza di merito.

11. L'ordinanza con cui è disposta una misura cautelare fissa la data di discussione del ricorso nel merito. In caso di mancata fissazione dell'udienza, il Consiglio di Stato, se conferma in appello la misura cautelare, dispone che il tribunale amministrativo regionale provveda alla fissazione della stessa con priorità. A tal fine l'ordinanza è trasmessa a cura della segreteria al primo giudice.

12. In sede di esame della domanda cautelare il collegio adotta, su istanza di parte, i provvedimenti necessari per assicurare la completezza dell'istruttoria e l'integrità del contraddittorio.

13. Il giudice adito può disporre misure cautelari solo se ritiene sussistente la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14; altrimenti provvede ai sensi dell'articolo 15, comma 4.

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Spiegazione dell'art. 55 Codice del processo amministrativo

La norma in esame si occupa di disciplinare le misure cautelari collegiali.
Quanto ai presupposti per l’adozione di siffatte misure, il legislatore prevede
  • che sia presentata un’apposita istanza;
  • che sia allegato dal ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile (c.d. periculum in mora) che deriverebbe dall’attesa della decisione sul ricorso;
  • che sussistano elementi che, all’esito di un esame sommario, inducono ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso (c.d. fumus boni juris);
  • che il giudice adito, che è lo stesso che si occuperà della cognizione di merito, ritenga sussistente la propria competenza.
Quanto alla domanda, la norma prevede che essa possa essere inserita all’interno del ricorso di merito oppure possa essere proposta con un separato ricorso notificato alle parti.

Quanto al procedimento, poi, il legislatore prevede che dopo la domanda debba essere presentata una istanza di fissazione dell’udienza, a pena di improcedibilità. Un’eccezione è il caso in cui l’udienza debba essere fissata d’ufficio.
Il Collegio si pronuncia poi con ordinanza motivata nella prima camera di consiglio che si tiene una volta che siano trascorsi
  • venti giorni dal perfezionamento dell’ultima notificazione anche per il destinatario, di cui il ricorrente può dar prova producendo copia dell’attestazione di consegna del servizio di monitoraggio della corrispondenza nel sito internet delle poste, salvo prova contraria;
  • dieci giorni dal deposito del ricorso.
Fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio, le parti possono depositare memorie e documenti. Nella camera di consiglio, che si svolge in modo orale e sintetico, poi, esse possono costituirsi e i difensori sono sentiti se ne fanno richiesta. Possono anche produrre documenti se il Collegio le autorizza per gravi ed eccezionali ragioni.
Durante l’esame della domanda cautelare, il Collegio adotta, su istanza di parte, i provvedimenti necessari per assicurare la completezza dell’istruttoria e l’integrità del contraddittorio.

Quanto alle misure adottabili, il c.p.a. prevede che possano essere richieste le misure più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, compresa l’ingiunzione a pagare una somma in via provvisoria. Il principio accolto dal legislatore, pertanto, è quello della atipicità della tutela cautelare, coerente con l’importante principio di effettività della tutela (sul quale si veda l’art. 1 c.p.a.).
Il Codice prevede, altresì, che il Collegio possa disporre anche la prestazione di una cauzione cui subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare, qualora dalla decisione sull’istanza cautelare derivino effetti irreversibili. Ciò, tuttavia, non è possibile nel caso in cui la domanda cautelare riguardi
· diritti fondamentali della persona
· altri beni di primario rilievo costituzionale.

Va infine ricordato che il TAR, in sede cautelare, può anche fissare con ordinanza la data di discussione del ricorso nel merito, qualora risulti che le esigenze del ricorrente siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito. È possibile, dunque, che all’esito dell’udienza cautelare il giudice non adotti una misura cautelare ma rinvii la decisione direttamente all’udienza del merito.
Qualora invece il Collegio decida di adottare la misura, provvede con la stessa ordinanza a fissare l’udienza di merito.

Massime relative all'art. 55 Codice del processo amministrativo

Cons. Stato n. 5130/2018

In virtù del principio di strumentalità del giudizio cautelare rispetto a quello di merito, alcuna incidenza può produrre il primo sull'esito del secondo e pertanto di alcun vizio può risentire la decisione di merito ove risulti in contrasto con il precedente provvedimento cautelare, che per sua natura assume mero carattere interinale e provvisorio. Infatti, i provvedimenti cautelari del giudice amministrativo hanno una funzione strumentale e servente, nonché se del caso anticipatoria, rispetto agli effetti della eventuale sentenza di accoglimento del ricorso: qualsiasi sia l'esito del giudizio, vengono meno gli effetti delle ordinanze cautelari emesse medio tempore e degli atti emessi per darvi loro esecuzione.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 5130 del 31 agosto 2018)

Cons. Stato n. 5051/2018

La sentenza ex art. 60 c.p.a. (D.Lgs 104/2010), ove pronunciata dal Giudice di primo grado senza che sia scaduto il termine di cui all'art. 55, comma 5 del medesimo c.p.a., viola il diritto di difesa delle parti intimate, con conseguente rinvio al giudice medesimo, ai sensi del successivo art. 105, comma 1 c.p.a.
(Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 5051 del 24 agosto 2018)

Cons. Stato n. 17/2018

La fase processuale che si svolge innanzi all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato rappresenta la continuazione del giudizio pendente davanti alla Sezione rimettente, tanto che l'art. 99, comma 4, consente all'Adunanza plenaria di decidere l'intera controversia, salvo che ritenga di enunciare solo il principio di diritto. Conseguentemente la pubblicazione dell'ordinanza di rimessione all'Adunanza plenaria non può essere equiparata, ai fini della decorrenza di un nuovo termine a difesa ex art. 55, comma 5, c.p.a., alla proposizione del ricorso introduttivo di un autonomo giudizio, inserendosi, al contrario, in via incidentale, nell'ambito del medesimo processo già incardinato presso la Sezione rimettente. (Sospende l'esecutività della sentenza del Tar Lazio Latina, sez. I, n. 172/2018).
(Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 17 del 2 gennaio 2018)

Cons. Stato n. 880/2017

Nei giudizi soggetti al regime del processo amministrativo telematico, pur volendo opinare che l'omissione del deposito della copia d'obbligo, ex art. 7, comma 4, D.L. 31 agosto 2016, n. 168, non precluda l'eventuale concessione di misure cautelari monocratiche ex art. 56 c.p.a., né la conseguente fissazione obbligatoria (ex art. 56, comma 4, c.p.a.) della camera di consiglio di cui all'art. 55, comma 5, la trattazione collegiale in tale sede va comunque considerata condizionata al tempestivo deposito della copia d'obbligo nel termine dilatorio fissato da tale ultima norma (salvo dimidiazione o abbreviazione del termine stesso), sotto pena di rinvio della trattazione collegiale fino a espletato incombente (e pur se con gli effetti estintivi della misura cautelare presidenziale di cui al secondo periodo del cit. art. 56, comma 4). Il problema in esame non si pone per le eccezionali misure ex art. 61 c.p.a., posto che rispetto ad esse il codice non prevede la fissazione di un'udienza collegiale di trattazione prima dell'inizio della causa di merito. (Rinvia a nuovo ruolo).
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 880 del 3 marzo 2017)

Cons. Stato n. 2907/2011

Nel caso in cui il giudice amministrativo sospenda in sede cautelare gli effetti di un provvedimento e l'Amministrazione si adegui con un atto consequenziale al contenuto della relativa ordinanza, non si verifica l'improcedibilità del ricorso o la cessazione della materia del contendere, giacché l'adozione non spontanea dell'atto con cui l'Amministrazione dà esecuzione alla sospensiva non comporta la revoca del precedente provvedimento impugnato e ha una rilevanza provvisoria in attesa che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia legittimo o no.
(Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 2907 del 13 maggio 2011)

Cons. Stato n. 1240/2011

Non costituisce vizio di una sentenza di primo grado la circostanza che il suo contenuto sia diverso da quello di una precedente ordinanza cautelare (in primo grado o nella sua versione come riformata in appello), atteso che la tutela di natura interinale poggia su una cognizione sommaria; di conseguenza, stante l'autonomia tra la fase cautelare e decisoria e la diversità dei rispettivi presupposti, l'eventuale difformità tra la decisione cautelare e quella di merito rientra nella fisiologia processuale e non dà luogo ad alcuna invalidità, essendo destinata a restare definitivamente assorbita dalla sentenza di merito.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 1240 del 24 febbraio 2011)

Cons. Stato n. 2781/2007

In linea di principio non è ravvisabile il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà nei confronti della decisione di merito per il solo fatto che essa abbia concluso in senso contrario a quanto lo stesso giudice aveva deciso con l'ordinanza adottata in sede cautelare atteso che quest'ultima, in quanto emessa a conclusione di una delibazione inevitabilmente sommaria, reca statuizioni che, anche se ampiamente motivate, sono per loro natura provvisorie in quanto destinate ad essere riesaminate nel corso del giudizio di merito e sostituite da quelle adottate a conclusione di queste ultime, non importa se conformi o di segno contrario alle originarie statuizioni.
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 2781 del 30 maggio 2007)

Cons. Stato n. 5058/2006

Anche dopo la riforma amministrativa ex L. 21 luglio 2000, n. 205 che ha reso possibile, tra l'altro, chiedere l'ottemperanza delle decisioni cautelari, queste continuano ad avere portata limitata e transitoria nel tempo, non essendo idonee a dare un assetto definitivo ai rapporti oggetto di contesa ma solo ad impedire una modifica irreversibile delle situazioni sostanziali coinvolte, insuscettibile di ripristino con la decisione di merito.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 5058 del 29 agosto 2006)

Cons. Stato n. 1/2000

Il giudice amministrativo può accordare la più ampia tutela in sede cautelare poiché l'art. 21 L. Tar va interpretato conformemente agli artt. 3, 24, 100 e 113 cost. Pertanto il giudice può emanare le statuizioni più opportune nel caso in cui emerga il "fumus boni iuris", sulla lesione del diritto dell'utente o del gestore disponendo l'effettuazione di una prestazione dovuta da parte dell'amministrazione ovvero l'emanazione di ordini di pagamento di una somma a favore del ricorrente.
(Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 1 del 30 marzo 2000)

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Antonio C. chiede
venerdì 02/02/2018 - Lazio
“Ho presentato ricorso al TAR che ha declinato la sua competenza per il Trib sup acque pubbliche dove è stato riassunto - ud 28 giugno 2018. Ho bisogno di un provvedimento di urgenza. A chi lo chiedo ? E' applicabile l'art. 55 al Trib sup acque pubbliche ?”
Consulenza legale i 09/02/2018
La tutela cautelare è ammessa anche dinnanzi al giudice amministratio delle acque e può avere ad oggetto tanto la sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato, quanto qualunque misura che appaia più idonea ad assicurare una tutela, come previsto ex art. 55 c.p.a.

L’art. 11 c.p.a., al settimo comma, prevede che “Le misure cautelari perdono la loro efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione del giudice che le ha emanate. Le parti possono riproporre le domande cautelari al giudice munito di giurisdizione”.

Per rispondere al Suo primo quesito, dunque, potrà certamente proporre la domanda cautelare dinnanzi al giudice presso il quale la causa è stata riassunta; nel suo caso il Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Per quanto riguarda la disciplina delle misure cautelari dinnanzi al Tribunale Superiore delle acque pubbliche, occorre richiamare l’art. 195 del Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), secondo cui: “Il ricorso non ha effetto sospensivo; la esecuzione dell’atto o del provvedimento può tuttavia essere sospesa per gravi ragioni con ordinanza motivata del giudice delegato, ad istanza del ricorrente. Le domande di sospensione sono proposte nel ricorso o mediante istanza diretta al giudice delegato. In questo secondo caso, la istanza deve essere notificata agli interessati ed alla amministrazione, i quali, nel termine di giorni cinque da tale notifica, possono presentare istanza o memorie al giudice delegato. Prima che sia spirato tale termine, non potrà pronunciarsi sulla domanda di sospensione”.

Anche se non è espressamente stabilito, si ritiene che nei casi di particolare urgenza e gravità, possa essere richiesta ed ottenuta una tutela cautelare ante causam ex. art. 61 c.p.a.; inoltre, per quanto riguarda l'eventuale impugnazione della misura stessa, bisognerà fare riferimento alla disciplina contenuta, questa volta, nel codice di procedura civile. In particolare alla disciplina del reclamo di cui all'art. 669 terdecies c.p.c.


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