Articolo 41 Codice del processo amministrativo

Anche se la regola generale fissata dal codice del processo amministrativo prevede la notificazione del ricorso ad almeno uno dei controinteressati individuati nel provvedimento impugnato, quando un controinteressato non sia presente tale notificazione non è richiesta (si pensi ad esempio al caso dei ricorsi contro i provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi).
La risposta alle prime due domande è, dunque, negativa.

Quanto all’ultima domanda, si rileva che, secondo costante giurisprudenza, la nozione di controinteressato al ricorso si fonda sulla simultanea sussistenza di due necessari elementi: quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione; e quello sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria, e cioè di un interesse al mantenimento della situazione esistente - messa in forse dal ricorso avversario - fonte di una posizione qualificata meritevole di tutela conservativa (T.A.R. Milano, sez. IV, 04 luglio 2023, n. 1729)

In particolare, il controinteressato da evocare in giudizio è il soggetto indicato nell'atto che si impugna, ovverosia il soggetto, facilmente individuabile, portatore di un interesse — concreto ed attuale — giuridicamente qualificato alla conservazione dell'atto, e dunque interessato a difendere una situazione giuridica di vantaggio uguale e contraria rispetto a quella del ricorrente. Non occorre, inoltre, che il controinteressato sia espressamente individuato nell'atto, essendo sufficiente che sia comunque facilmente individuabile con l'ordinaria diligenza (T.A.R. Roma, sez. II, 06 giugno 2023, n. 9511).
Se l’atto impugnato non consente di identificare il controinteressato secondo i canoni di diligenza suddetti, quindi, non dovrebbero esservi particolari conseguenze in tema di inammissibilità del ricorso.

In primo luogo, è necessario un breve chiarimento circa il dies a quo del termine di decadenza ai fini dell’impugnazione dei provvedimenti amministrativi, che decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge (art. 41 c.p.a.).
Nel nostro caso, l’atto oggetto del quesito è una delibera di giunta, che è soggetta a pubblicazione, ma la circostanza che siano già trascorsi più di sessanta giorni da quest’ultima potrebbe non essere comunque preclusiva.
Infatti, un consolidato orientamento giurisprudenziale ritiene che il termine di decadenza per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria decorre dalla pubblicazione medesima solo per i soggetti non espressamente nominati o, comunque, immediatamente rintracciabili, non essendo indispensabile la loro notificazione individuale né la piena conoscenza (ex multis, Consiglio di Stato sez. III, 08 gennaio 2019, n. 190; T.A.R. Trento, sez. I, 05 gennaio 2023, n.1).
La pubblicazione di un provvedimento all'albo pretorio non è sufficiente, alla luce di quanto disposto dall'art. 41, comma 2, c.p.a., a determinare la presunzione assoluta della sua piena conoscenza in capo al soggetto al quale quell'atto si riferisce direttamente e che è interessato a impugnarlo, e a tale soggetto, pertanto, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, il provvedimento deve essere o notificato o, comunque, personalmente comunicato.
Pertanto, se nella delibera di Giunta vi fosse un riferimento specifico al soggetto che intende impugnarla e questa non gli fosse stata notificata, si potrebbe validamente sostenere che sia ancora aperto il termine per impugnarla con motivi aggiunti davanti al T.A.R. già adìto per il ricorso principale.

In secondo luogo, si nota che questo sembra essere un caso abbastanza particolare, in cui vi è un atto presupposto che non viene richiamato nell’atto conseguente (o almeno così si può presumere alla luce del fatto che la parte ne abbia avuto conoscenza solo dopo aver impugnato l’atto “conseguente”).
Sarebbe opportuno, dunque, verificare se la delibera di giunta che ora si vuole impugnare sia effettivamente un atto presupposto e connesso a quello già impugnato, o se possa essere qualificata invece come un atto autonomamente lesivo e che presenta solo un legame labile con quello già impugnato.
In proposito, la giurisprudenza ritiene che la connessione apprezzabile al fine di consentire la proposizione dei motivi aggiunti in luogo dell'autonomo ricorso va interpretata in senso lato, dovendosi valutare i profili di connessione alla luce dell'oggetto del processo e, pertanto, i motivi aggiunti sono ammissibili non soltanto se riguardanti atti connessi a quelli precedentemente impugnati, ma anche se concernenti atti connessi all'oggetto del giudizio già instaurato. Con i motivi aggiunti è, pertanto, possibile ampliare il petitum del ricorso estendendolo ad altri diversi provvedimenti, purché l'atto sopravvenuto costituisca episodio della medesima lesione nei confronti dell'interesse della parte (T.A.R. Palermo, sez. II, 03 maggio 2021, n. 1442).
Nell’ipotesi in cui manchi tale rapporto di connessione e si intendano contestare vizi propri della delibera di giunta che non sono in alcun modo dipendenti e/o legati al ricorso già proposto contro la delibera consiliare, si potrebbe in astratto procedere sulle due strade parallele davanti al TAR e con ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Quanto sopra, però, si potrebbe prospettare solo nell’ipotesi in cui si tratti effettivamente di due atti in tutto e per tutto autonomi, che vista tale autonomia non dovrebbero quindi creare il rischio di contrasto tra giudicati. In tal caso, però, si potrebbe chiedere la trasposizione al TAR ma non la riunione con il ricorso pendente, poiché chiedere la riunione vorrebbe dire ammettere che una tale connessione invece esista.
Al contrario, nel caso in cui si tratti di atti effettivamente relativi allo stesso oggetto del contendere, purtroppo il ricorso davanti al Capo dello Stato esporrebbe al fondato rischio di incorrere in una pronuncia di inammissibilità, secondo il principio giurisprudenziale già esposto nel precedente parere, che in sintesi afferma che tale mezzo di impugnativa non può essere utilizzato per eludere i termini decadenziali fissati dal codice amministrativo, nell’interesse della certezza del diritto.
Quanto al rischio che venga dichiarata l’inammissibilità del ricorso già pendente, invece, si nota che esso potrebbe sussistere nel caso in cui l’atto presupposto non impugnato, impugnato oltre il termine o impugnato con ricorso davanti al Capo dello Stato dichiarato inammissibile, costituisca un antecedente necessario alla delibera consiliare oggetto del ricorso “principale”.

In conclusione, la circostanza di aver fatto decorrere il termine per proporre i motivi aggiunti nella giusta sede, cioè il T.A.R. già investito della controversia, costituisce un problema che potrebbe creare rischi sia impugnando con ricorso straordinario, sia davanti al T.A.R.. La comparazione di tali rischi al fine di comprendere quale strada intraprendere, però, non può essere fatta in astratto, ma presuppone necessariamente l’esame dei due provvedimenti e di tutte le circostanze concrete rilevanti da parte del legale incaricato.

Quanto alla prima domanda, si chiarisce che l’art. 134 T.U.E.L., nella parte in cui dispone che nel caso di urgenza le deliberazioni del Consiglio comunale o della Giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti, tende a salvaguardare l'effettività di quanto deciso dall'organo politico nelle more della pubblicazione dell'atto, al fine di evitare uno spazio temporale (dal giorno della deliberazione a quello dell'effettiva pubblicazione) che potrebbe tradire l'obiettivo della delibera medesima in modo deleterio per il pubblico interesse di volta in volta perseguito, così eliminando l'"effetto annuncio" connaturato all'ordinaria regola secondo cui la delibera diventa esecutiva trascorsi dieci giorni dalla sua pubblicazione (T.A.R. Torino, sez. I, 06 febbraio 2015, n. 258; T.A.R. Torino, sez. II, 14 marzo 2014, n. 460).
Sulla base di tale principio, nonché del testo del summenzionato art. 134, dunque, si può concludere che la norma risponda all’esigenza di porre immediatamente in essere le deliberazioni urgenti e che con il termine “immediata” si debba dunque intendere lo stesso giorno della deliberazione, e non quello successivo (Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, parere 09 aprile 2009).

Al riguardo, si rileva comunque che la dichiarazione di immediata eseguibilità costituisce una valutazione autonoma rispetto alla deliberazione principale alla quale accede e richiede una adeguata motivazione che espliciti i motivi dell’urgenza, nonché la maggioranza qualificata di cui all’art. 134 T.U.E.L., ossia la maggioranza dei componenti del collegio, non essendo sufficiente il voto della maggioranza semplice dei votanti o dei presenti (Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, parere 17 febbraio 2017).
Nella fattispecie non è noto se tali requisiti effettivamente ricorrano e se la delibera possa considerarsi legittima da questo punto di vista.
Tuttavia, la possibilità e l’utilità di impugnare l’atto sotto tale specifico profilo sono dubbie, considerato che la sussistenza o meno delle ragioni di urgenza è frutto di una valutazione connotata da profili discrezionali, che sono sindacabili in modo limitato in sede giurisdizionale, e che l'eventuale difetto di motivazione del requisito dell'urgenza non determina l'illegittimità dell'intero provvedimento, ma solo il differimento dei suoi effetti giuridici al decorso del termine di dieci giorni dalla sua pubblicazione (T.A.R. Torino, sez. I, 06 febbraio 2015, n. 258).

Per rispondere a quesiti seguenti, è necessario richiamare, anzitutto, l’art. 41 c.p.a., ai sensi del quale il termine decadenziale per proporre ricorso al TAR decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza del provvedimento, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge.

In proposito, una costante giurisprudenza relativa a casi per certi versi simili a quello di specie ha chiarito che il termine decadenziale per l'impugnativa di una delibera comunale decorre dalla data di notifica o comunicazione dell'atto o da quella dell'effettiva piena conoscenza -anche se dichiarato immediatamente esecutivo- soltanto con riferimento a quei soggetti direttamente contemplati nell'atto o che siano immediatamente incisi dagli effetti dell'atto stesso anche se non contemplati; al contrario, per quanto concerne i terzi, il termine decadenziale dell'impugnativa decorre dalla data di pubblicazione in albo pretorio (Consiglio di Stato, sez. IV, 23 febbraio 2009, n. 1070; Consiglio di Stato, sez. VI, 3 ottobre 2007, n. 5105; T.A.R. Latina, sez. I, 15 febbraio 2012, n. 119; T.A.R. Catania, sez. III, 26 maggio 2009, n. 982; T.A.R. Roma, sez. II, 02 luglio 2008, n. 6369).

In proposito, si chiarisce che, quando si tratti di provvedimenti che incidono direttamente e immediatamente sulla sfera di soggetti determinati e in difetto di esaustive comunicazioni o, comunque, di evidenze formali dell'intervenuta cognizione, la “piena conoscenza” va intesa non come conoscenza piena ed integrale, essendo sufficiente la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente (T.A.R. Milano, sez. II, 05 gennaio 2021, n. 19).
In sostanza, la piena conoscenza si realizza solo se l'interessato sia in grado di percepire i profili di lesività per la propria sfera giuridica dell'atto amministrativo (T.A.R. Milano, sez. II, 03 novembre 2020, n. 2060)
In ogni caso, la prova della piena conoscenza dell'atto impugnato in un momento precedente incombe sulla parte che solleva la relativa eccezione e deve essere valutata in modo rigoroso, non essendo sufficiente la mera verosimiglianza della conoscenza stessa (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 novembre 2020, n. 7046).

Tanto premesso, si nota che il tipo di deliberazione oggetto della richiesta di parere, ossia un “programma” che presumibilmente verrà attuato con atti successivi, sembra deporre a favore della tesi per cui non si tratti di un atto che contempli specifici destinatari o che sia in grado di produrre direttamente effetti lesivi nei confronti dei privati.
Ne consegue che il termine per impugnare possa essere calcolato a partire dalla futura pubblicazione dell’atto; in caso contrario, cioè qualora nella delibera siano già individuati i destinatari, tale provvedimento dovrà essere notificato o comunicato personalmente ai soggetti personalmente interessati e da quella data decorrerà per ciascuno di essi il termine per proporre ricorso.
In entrambe le ipotesi, comunque, la dichiarazione di immediata esecutività non sembra di per sé idonea a costituire il dies a quo a partire dal quale calcolare il termine decadenziale in danno degli eventuali ricorrenti.

Quanto al terzo quesito, la giurisprudenza amministrativa tradizionalmente ritiene che la sentenza di annullamento produca effetti ex tunc, con conseguente travolgimento di tutti gli effetti medio tempore prodotti dall’atto, salvi i casi in cui l’applicazione di tale principio determini effetti incongrui e manifestamente ingiusti, ovvero in contrasto col principio di effettività della tutela giurisdizionale (Consiglio di Stato, sez. VI, 06 aprile 2018, n. 2133; Consiglio di Stato, sez. VI, 10 maggio 2011, n. 2755).
Ne discende che, in caso di vittoria in un eventuale ricorso, verranno meno tutti gli effetti nel frattempo prodotti e tutti gli atti nel mentre adottati (che andranno comunque impugnati mediante lo strumento dei motivi aggiunti), con la possibilità di chiedere alla P.A. il risarcimento dei danni subiti anche a causa della dichiarazione di immediata esecutività.

Per tutto quanto sopra scritto, non si vede, quindi, l’utilità di proporre frettolosamente ricorso sulla base della registrazione della seduta consiliare, dato che vi è pure il rischio che il Tribunale giudichi l’impugnativa carente del necessario interesse ad agire.
In proposito, si sottolinea da ultimo che, qualora la delibera abbia contenuto generale o comunque non direttamente lesivo (e non sia perciò immediatamente impugnabile) ma venga in seguito attuata con provvedimenti successivi adottati nei confronti di specifici destinatari, sarà sufficiente impugnarla quale atto presupposto.