Articolo 136 Codice dei beni culturali e del paesaggio

Negli ultimi anni il Legislatore ha cercato di introdurre una progressiva semplificazione dei procedimenti amministrativi, compreso quello relativo all’autorizzazione paesaggistica.
In particolare, a seguito del D.P.R. n. 31/2017, si possono individuare tre diversi regimi:
1) esclusione dell’autorizzazione per gli interventi di impatto sostanzialmente irrilevante (allegato A, D.P.R. n. 31/2017);
2) autorizzazione semplificata per interventi di lieve entità (allegato B, D.P.R. n. 31/2017);
3) autorizzazione ordinaria per tutti gli interventi non compresi nei suddetti due casi.
Il D.P.R. suddetto considera gli impianti fotovoltaici, a seconda delle caratteristiche concrete dell’installazione, sotto le lettere A.6 e B.8.

Ma la semplificazione più degna di nota è però quella recentemente introdotta dall’art. 9, D.L. n. 17/2022, convertito in L. n. 34/2022, che ha profondamente innovato l’art. 7 bis, D.Lgs. n. 28/2011.
Infatti, il comma 5 di tale norma ha ricondotto l’installazione degli impianti solari fotovoltaici e termici sugli edifici (anche in zona A) e le opere funzionali alla connessone alla rete elettrica sono considerate interventi di manutenzione ordinaria “e non sono subordinate all'acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, ivi compresi quelli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, a eccezione degli impianti installati in aree o immobili di cui all'articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, individuati mediante apposito provvedimento amministrativo ai sensi degli articoli da 138 a 141 e fermo restando quanto previsto dagli articoli 21 e 157 del medesimo codice. In presenza dei vincoli di cui al primo periodo, la realizzazione degli interventi ivi indicati è consentita previo rilascio dell'autorizzazione da parte dell'amministrazione competente ai sensi del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. Le disposizioni del primo periodo si applicano anche in presenza di vincoli ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettera c), del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, ai soli fini dell'installazione di pannelli integrati nelle coperture non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale”.
Anche nel caso in cui l’immobile de quo sia compreso in zona C, dunque, potrebbe non essere necessaria l’autorizzazione paesaggistica, qualora ricorrano le particolari condizioni indicate dall’ultimo periodo dell’art. 7 bis, comma 5, D.Lgs. n. 28/2011.

Tanto chiarito in via generale, si nota che la dichiarazione di notevole interesse pubblico viene notificata al titolare del bene solo nel caso si ricada nelle lettere a) e b) dell’art. 136, mentre negli altri casi è sufficiente la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e sul Bollettino ufficiale della Regione.
Nel nostro caso, dunque, tale disposizione non viene in aiuto, dato che sia il vincolo ex art. 136 sub b), sia quello ex art. 136 sub c), non prevedono una diretta comunicazione all’interessato.
Di conseguenza la soluzione più semplice per avere la sicurezza circa lo specifico vincolo sussistente sull’immobile è quella di chiedere al Comune il certificato di destinazione urbanistica, anche avvalendosi di un tecnico, che contiene tutte le informazioni rilevanti -compresa l’esatta indicazione dei vincoli- relative allo specifico mappale di cui si tratta.

1. Per quanto riguarda le risultanze catastali che definiscono l’area come ad uso “pascolo e seminativo”, va precisato che non necessariamente le classificazioni catastali coincidono con quelle urbanistiche.
In particolare, per avere un’esatta indicazione circa la destinazione dell’area in esame come agricola non è sufficiente una visura catastale, ma è necessario fare riferimento al certificato di destinazione urbanistica (non a disposizione dello scrivente), che è l’unico strumento che permette di inquadrare con certezza l’immobile secondo gli strumenti urbanistici vigenti.
In ogni caso, la giurisprudenza ritiene in via generale che non sussista un’assoluta incompatibilità tra la destinazione agricola di un'area e la sua utilizzazione a parcheggio, giacché tale destinazione, salva la previsione di particolari vincoli ambientali o paesistici, non impone un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tal senso, avendo piuttosto lo scopo di evitare insediamenti residenziali (Consiglio di Stato, sez. VI, 27 novembre 2014, n.5886; T.A.R. Firenze, sez. III, 05 aprile 2019, n.507; T.A.R. Firenze, sez. III, 03 ottobre 2018, n.1256; T.A.R. Napoli, sez. V, 03 febbraio 2015, n.696).
Tuttavia, è stata ad esempio considerata non ammissibile in zona agricola la realizzazione di parcheggi per mezzi pesanti e di opere di battitura del terreno, riporto di sabbia e di materiali inerti con asfaltatura finalizzati alla creazione di un piazzale da utilizzare proprio come parcheggio (T.A.R. Venezia, sez. II, 15 giugno 2017, n.572; T.A.R. Aosta, sez. I, 16 novembre 2016, n.55; T.A.R. Napoli, sez. VIII, 10 marzo 2016, n.1397).
Purtroppo senza indicazioni più precise circa le norme pianificatorie locali e senza un dato certo in merito alla classificazione dell’immobile non è possibile dare una risposta univoca sul punto; è, però, possibile svolgere alcune considerazioni circa la compatibilità della realizzazione di un parcheggio con gli altri vincoli presenti sull’immobile, ossia il vincolo paesaggistico e il vincolo idrogeologico.

2. L’art. 146, D. Lgs. n. 42/2004, per quanto qui ci occupa, dispone che i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico tutelati ai sensi dell’art. 136, D. Lgs. n. 42/2004, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
Questo non significa che sia vietato ogni tipo di intervento in una zona gravata da vincolo paesaggistico, ma semplicemente che è necessario acquisire prima della realizzazione delle opere la relativa autorizzazione, che attesta la compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato.
L’art 149, D. Lgs. n. 42/2004 elenca poi gli interventi non soggetti ad autorizzazione, tra i quali nel caso specifico rilevano le opere edilizie conservative e non incidenti sull’aspetto esteriore degli edifici e gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio.
Il D.P.R. n. 31/2017 fornisce poi un elenco delle opere non soggette ad autorizzazione (Allegato A) e di quelle che necessitano invece di una autorizzazione semplificata (Allegato B), tra le quali rispettivamente figurano:
- “occupazione temporanea di suolo privato, pubblico o di uso pubblico mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione, per manifestazioni, spettacoli, eventi o per esposizioni e vendita di merci, per il solo periodo di svolgimento della manifestazione, comunque non superiore a 120 giorni nell'anno solare” (A.16);
- “interventi puntuali di adeguamento della viabilità esistente, quali: sistemazioni di rotatorie, riconfigurazione di incroci stradali, realizzazione di banchine, pensiline, marciapiedi e percorsi ciclabili, manufatti necessari per la sicurezza della circolazione, realizzazione di parcheggi a raso con fondo drenante o che assicuri adeguata permeabilità del suolo” (B.11).
Secondo la giurisprudenza, inoltre, la pavimentazione di un’area già allo stato naturale e la destinazione della stessa a parcheggio di autoveicolo risulta soggetta alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, in quanto non può in alcun modo configurarsi come intervento di manutenzione, consolidamento statico o restauro conservativo, trattandosi di opera edilizia nuova che determina un’alterazione dello stato dei luoghi, atteso che l'intervento de quo importa una rilevante modifica strutturale dell'area, a sua volta finalizzata ad una ancora più consistente e rilevante trasformazione funzionale (T.A.R. Napoli, sez. VI, 05 marzo 2012, n.1099).
Visto quanto sopra, l’utilizzazione “libera” dell’immobile quale parcheggio per un periodo temporaneo sarebbe compatibile con il vincolo paesaggistico soltanto ove consista nella semplice sosta dei veicoli, senza la realizzazione di alcuna opera, o al massimo preveda l’installazione di manufatti amovibili e solo ancorati al suolo.
Secondo quanto si legge nel quesito l’intenzione del Comune non è quella di attuare interventi edilizi o di operare alcuna trasformazione dei luoghi, ma piuttosto quella di consentirne un uso temporaneo e di entità limitata che permetta di far fronte alla situazione contingente determinata dall’emergenza sanitaria.
Pertanto, la fattispecie in esame potrebbe a buon diritto rientrare nell’eccezione prevista dal sopra citato punto A.16, Allegato A, D.P.R. n. 31/2017.

3. L’art. 7 della NTA del PAI del Lazio definisce le fasce di pericolosità B come le aree a moderata probabilità di inondazione, ovvero che possono essere inondate con frequenza media compresa tra la trentennale e la duecentennale.
Lo stesso articolo distingue poi le sub-fasce a pericolosità B1, ossia le aree che possono essere investite dagli eventi alluvionali con dinamiche intense e alti livelli idrici.
Lo scrivente, invece, non è riuscito a trovare una corrispondenza nelle NTA per quanto riguarda la fascia C2 indicata nel quesito, posto che il citato art. 7 distingue un’unica fascia C relativa alle aree a bassa probabilità di inondazione, ovvero che possono essere inondate con frequenza media compresa tra la duecentennale e la cinquecentennale.
Comunque, anche in questo caso, la presenza del vincolo non equivale ad inedificabilità o inutilizzabilità assoluta, ma comporta il divieto di eseguire tutte le opere ed attività di trasformazione dello stato dei luoghi e quelle di carattere urbanistico e edilizio diverse da quelle elencate agli artt. 23 e 24 della NTA del PAI.
Tra gli interventi consentiti figurano, per quanto qui rileva, anche “le occupazioni temporanee, se non riducono la capacità di portata dell'alveo, realizzate in modo da non recare danno o da risultare di pregiudizio per la pubblica incolumità in caso di piena, previa approvazione dell’Autorità” (art. 23, comma 2, lettera K).
Pertanto, se l’utilizzo temporaneo dell’area in esame quale parcheggio è stato autorizzato dall’Autorità competente e rispetta le condizioni fissate nella citata lettera K, esso è ammesso nonostante la presenza del vincolo di pericolosità B1.

4. Per quanto riguarda deroga alle norme sulle distanze prospettata nel quesito, si precisa che la relativa disciplina riguarda le opere propriamente classificabili come costruzioni.
In particolare, ai fini dell’ osservanza delle norme sulle distanze legali di origine codicistica o prescritte dagli strumenti urbanistici in funzione integrativa della disciplina privatistica, è qualificabile come costruzione qualsiasi manufatto non completamente interrato che abbia i caratteri della solidità, stabilità e immobilizzazione al suolo (Cassazione civile, sez. II, 28 ottobre 2019, n.27476).
Nel caso di specie, però, la compatibilità dell’utilizzo dell’immobile in esame quale parcheggio con i vincoli esaminati ai punti precedenti presuppone l’assenza di opere stabili ed -al più- la realizzazione di installazioni precarie preordinate, sul piano funzionale, a soddisfare esigenze provvisorie.
Non vi è alcuna necessità, quindi, di derogare alla disciplina delle distanze, posto che il caso di specie sfugge al suo ambito di applicazione.
Non è, invece, del tutto comprensibile allo scrivente il riferimento alla possibilità di vietare l’accesso dei mezzi di soccorso all’interno dell’area adibita a parcheggio, ma si può notare che ogni spazio destinato alla viabilità pubblica è soggetto alle norme di circolazione del Codice della Strada.
Va, inoltre, rilevato che l’ordinanza esaminata recepisce ed attua nel territorio comunale l’Ordinanza del Presidente della Regione Lazio n. Z00042 del 19 maggio 2020, che stabilisce le misure di prevenzione atte ad arginare la diffusione del COVID-19 e le linee guida per il graduale riavvio in sicurezza delle attività economiche, produttive e sociali.
Di conseguenza, le disposizioni contenute in tale atto amministrativo comunale non sembrano potersi spingere fino ad esorbitare o contrastare con il quadro normativo fissato in tale atto sovraordinato, ad esempio stabilendo un divieto di accesso proprio per i mezzi di soccorso difficilmente giustificabile alla luce del dichiarato fine di tutela della sicurezza sanitaria della popolazione.